1 – A cassação da licença de condução e as demais medidas previstas no artigo 148.º do Código da Estrada têm por base um juízo feito pelo legislador sobre a perda das condições exigíveis para a concessão do título de condução, designadamente por verificação de ineptidão para o exercício da condução, que implica o termo da concessão da autorização administrativa para conduzir.
2 – A obrigação de realização de prova teórica de exame de condução não é uma pena acessória ou medida de segurança, mas antes uma consequência, legalmente prevista, da condenação por contraordenações graves e muito graves e/ou da aplicação de pena acessória de proibição de conduzir em razão da prática de crime rodoviário.
3 – A decisão proferida pelo Tribunal de primeira instância de não conhecimento da impugnação judicial da decisão administrativa relacionada com a ordem de realização de exame teórico não é passível de ser impugnada por via recursiva para o Tribunal da Relação.
(Sumário do Relator)

Processo n.º 2019/23.4T8SLV-A.E1
Tribunal Judicial da Comarca de Faro – Juízo Local de Competência Genérica de Silves – J1
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I – Relatório:
(…) veio reclamar do despacho que decidiu rejeitar o recurso de contra-ordenação apresentado com fundamento na irrecorribilidade da decisão impugnada, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 405.º do Código de Processo Penal.
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O arguido/recorrente (…) interpôs recurso de impugnação judicial da decisão administrativa que determinou a obrigatoriedade de realizar a prova teórica do exame de condução, proferida pela Autoridade Nacional para a Segurança Rodoviária, nos termos do artigo 148.º, n.º 4, alínea b), do Código da Estrada e 8.º, n.º 1 e 9.º, n.º 1, do Decreto-Regulamentar n.º 1-A/2016, de 30/05.
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A 26/04/2024 foi proferido despacho tabelar de admissão de recurso.
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Em 17/10/2024, na sua parte mais pertinente, foi proferida decisão com o seguinte conteúdo:
«Nos termos do artigo 59.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, é suscetível de impugnação judicial a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima.
A coima é a sanção principal aplicada no final de um procedimento contraordenacional, e consiste no pagamento de um montante pecuniário.
In casu, o arguido/recorrente pretende impugnar judicialmente a decisão administrativa de obrigatoriedade de realizar a prova teórica do exame de condução. Sucede que tal decisão não conhece de qualquer contraordenação, não lhe sendo aplicada através dela qualquer coima, ou mesmo pena acessória.
A referida obrigação é um dos três efeitos da subtração de pontos ao condutor, previstos nas alíneas do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada, a par da obrigação de o infrator frequentar uma ação de formação de segurança rodoviária (quando tenha 5 ou menos pontos) e da cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor.
Ora, note-se que apenas em relação à decisão de cassação do título de condução o legislador previu expressamente a possibilidade de impugnação judicial (cfr. artigo 148.º, n.º 13, do Código da Estrada). Sendo inquestionável que a obrigação de realizar prova teórica do exame de condução não se subsume a uma coima, e, por isso, não sendo tal decisão passível de recurso nos termos do citado artigo 59.º, n.º 1, fosse a pretensão do legislador admitir que esta fosse judicialmente impugnada, e tê-lo ia referido expressamente, tal como optou por fazer em relação à cassação do título de condução.
Na verdade, se o condutor faltar injustificadamente à prova teórica do exame de condução, ou reprovar, a consequência será a cassação do título de condução (cfr. artigo 148.º, n.º 8, do Código da Estrada). E aí sim, terá o condutor a faculdade de impugnar judicialmente a decisão da autoridade administrativa.
Nos termos do artigo 63.º, n.º 1, “o juiz rejeitará, por meio de despacho, o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma”.
Apesar de não constar expressamente de tal preceito a possibilidade de o julgador rejeitar o recurso interposto de uma decisão irrecorrível, certamente que o legislador não pretendeu coartar essa possibilidade, havendo aqui que lançar mão do disposto no artigo 414.º, n.º 1 do Código de Processo Penal ex vi do artigo 41.º do Regime Geral das Contraordenações.
Pelo exposto, decide-se rejeitar o recurso de apresentado pelo arguido / recorrente (…), com fundamento na irrecorribilidade da decisão impugnada».
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O interessado reagiu ao despacho proferido através da presente reclamação, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido.
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Em 21/11/2024, foi proferido o seguinte despacho:
«Não obstante o meio de reação à rejeição da impugnação judicial apresentada ser a interposição de recurso, ao abrigo do artigo 73.º, n.º 1, alínea d), do Regime Geral das Contraordenações, uma vez que não assiste a este Tribunal qualquer poder de fiscalização sobre os pressupostos de admissibilidade da reclamação apresentada pelo arguido/reclamante (…), não haverá pronúncia sobre os mesmos».
E, em função disso, foi remetida a este Tribunal a reclamação sub judice.
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II – Dos factos com interesse para a decisão:
Os factos com interesse para a justa decisão do litígio são os que constam do relatório inicial.
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III – Enquadramento jurídico:
Do despacho que não admitir ou que retiver o recurso, o recorrente pode reclamar para o presidente do Tribunal a que o recurso se dirige, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 405.º^[1] do Código de Processo Penal, por força do disposto no artigo 32.º^[2] do Regime Geral das Contra-Ordenações.
Estamos num domínio onde é aplicável quer o Regime Geral das Contra-Ordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, quer o Código da Estrada.
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Como primeira questão prévia sublinha-se que, no tocante aos recursos de contra-ordenação, se a impugnação judicial for rejeitada, o meio próprio de reacção é o recurso e não a reclamação do despacho. É certo que o princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais permite a conversão de um recurso em reclamação contra a não admissão de recurso e vice-versa.
Neste domínio, o pressuposto da admissibilidade da conversão do recurso ou da reclamação indevidos é que o acto de impugnação tenha sido interposto no prazo legalmente fixado. Ao ter sido praticado tempestivamente, aquilo que importa aferir é se o “recurso” é admissível.
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Como segunda questão prévia importa sublinhar que, apartado do presente ajuizamento, está a pronúncia sobre a matéria da caducidade, a qual apenas é cognoscível em sede de recurso e não no âmbito da presente reclamação.
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O legislador tipificou as situações em que o recurso é admissível, sendo aliás reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina o princípio da irrecorribilidade das decisões ou despachos interlocutórios no âmbito dos recursos de contra-ordenação^[3].
Na realidade, contrariamente ao regime regra que vigora no processo penal (artigo 399.º do Código de Processo Penal), onde é permitido recorrer dos acórdãos, das sentenças e dos despachos cuja irrecorribilidade não estiver prevista na lei, no âmbito do Regime Geral das Contra-Ordenações, aqui aplicável por força do disposto no artigo 186.º^[4] do Código da Estrada, a disciplina base é da irrecorribilidade das decisões, sendo excepcionais as normas que facultam o acesso a um segundo grau de jurisdição. E esta regulamentação é de natureza excepcional e não comporta o recurso à analogia^[5].
A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial, tal como postula o n.º 1 do artigo 59.º^[6] do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas. E esse regime de recorribilidade é alargado no caso de aplicação de sanção acessória, face ao disposto na alínea b) do n. º 1 do artigo 73.º^[7] do mesmo diploma, com referência ao artigo 187.º^[8] do Código da Estrada.
A decisão de cassação do título de condução é impugnável para os Tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações, de acordo com o n.º 13 do artigo 148.º^[9] do Código da Estrada.
No sistema de pontos e cassação do título de condução pode ser determinada a obrigação de o infractor realizar a prova teórica do exame de condução, sendo que a falta não justificada à prova teórica do exame de condução, bem como a sua reprovação, de acordo com as regras fixadas em regulamento, tem como efeito necessário a cassação do título de condução do condutor, nos termos combinados da alínea b) do n.º 4 e n.º 8 do referido preceito do Código da Estrada.
A obrigação de realização de prova teórica de exame de condução não é uma pena acessória ou medida de segurança, mas antes uma consequência, legalmente prevista, da condenação por contraordenações graves e muito graves e/ou da aplicação de pena acessória de proibição de conduzir em razão da prática de crime rodoviário.
Na verdade, a cassação e as demais medidas previstas no artigo 148.º do Código da Estrada têm «por base um juízo feito pelo legislador sobre a perda das condições exigíveis para a concessão do título de condução, designadamente por verificação de ineptidão para o exercício da condução, que implica o termo da concessão da autorização administrativa para conduzir, mas tal juízo está associado à condenação por ilícitos contraordenacionais ou criminais relativos à condução, determinantes da aplicação de sanção acessória de inibição de conduzir ou de pena acessória de proibição de conduzir veículos motorizados»^[10].
Esta interpretação mostra-se sucessivamente validada pelo Tribunal Constitucional que assinala que a cassação da carta de condução surge, portanto, não como uma pena acessória ou medida de segurança, mas antes como uma consequência, legalmente prevista, da aplicação de penas de inibição de conduzir^[11]. E daí que estejam afastadas as regras relacionadas com a prescrição das coimas e das sanções acessórias^[12].
O facto de a cassação do título depender somente da perda integral dos pontos, sem necessidade da ponderação de outros factores que, pela sua natureza casuística e reserva de apreciação subjetiva, reduziriam a previsibilidade do efeito cassatório, constitui um poderoso factor de adequação da medida às finalidades de prevenção de comportamentos deletérios para a segurança rodoviária, na medida em que tal automaticidade de efeitos é uma garantia de certeza e objectividade. E, na perspectiva do Tribunal Constitucional, prosseguindo na transcrição desse aresto, a automaticidade da cassação do título de condução como consequência da totalidade da perda dos pontos atribuídos ao condutor justifica-se, por um lado, pela necessidade de acautelar que a condução de veículos na via pública é exercida por quem revele a idoneidade para o fazer^[13].
Nas palavras do Tribunal Constitucional «a atribuição de título de condução pela República Portuguesa não tem um caráter absoluto e temporalmente indeterminado. Existe, assim, como que uma avaliação permanente, através da adição ou subtração de pontos, da aptidão do condutor para conduzir veículos a motor na via pública. Ou seja, em rigor, num tal sistema, o título de condução nunca é definitivamente adquirido, antes está permanentemente sujeito a uma condução negativa referente ao comportamento rodoviário do seu titular. O direito de conduzir um veículo automobilizado não é incondicionado»^[14].
A cassação pressupõe um novo e diferente juízo no sentido da avaliação da aptidão do visado (previamente condenado) para a condução rodoviária em segurança, juízo esse que o legislador convencionou, a montante, que é aplicável aos condutores que documentem a perigosidade na condução através de condenações em penas ou sanções assessórias de proibição e de inibição de conduzir, de forma a operar a retirada dos pontos da carta.
Essa cassação decorre de um juízo feito pelo legislador sobre a perda das condições exigíveis para a concessão do título de condução, medida essa que admite recurso nos termos anteriormente assinalados.
No entanto, a imposição de realização de exame teórico de condução é um minus relativamente àquela medida de cassação e que não é expressamente prevista como fundamento de recurso para os Tribunais Comuns.
Neste campo, o princípio da proporcionalidade [nas sub-dimensões da idoneidade (ou adequação), necessidade (ou indispensabilidade) e justa medida (ou proporcionalidade em sentido estrito)] e a tese do afastamento da tese da dupla penalização tem aqui integral aplicação e a jurisprudência editada pelo Tribunal Constitucional afasta a questão da não compatibilidade constitucional entre o artigo 148.º do Código da Estrada e o nº. 5 do artigo 29.º , n.º 4 do artigo 30.º e dos princípio da defesa e da audiência, do contraditório e da presunção de inocência consagrados no artigo 32.º, n.º 1, 5 e 10, todos da Lei Fundamental.
A decisão proferida pelo Tribunal de primeira instância que não conhece da impugnação judicial da decisão administrativa relacionada com a ordem de realização de exame teórico não é passível de ser impugnada por via recursiva para o Tribunal da Relação, por não estarmos face a qualquer uma das situações taxativamente previstas nos n.º s 1 e 2 do artigo 73.º do Regime Geral das Contra-Ordenações.
Efectivamente, no direito das contraordenações rege o princípio da irrecorribilidade das decisões, sendo estas recorríveis apenas nos casos previstos na lei. Por conseguinte, mantém-se o despacho reclamado, indeferindo-se a reclamação apresentada.
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IV – Sumário: (…)
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V – Decisão:
Nestes termos e pelo exposto, tendo em atenção as considerações expendidas e o quadro legal aplicável, mantém-se o despacho reclamado, não se admitindo o recurso interposto.
Custas a cargo do arguido, fixando a taxa de justiça em 2 Uc´s.
Notifique.
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Processei e revi.
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Évora, 10/12/2024
José Manuel Costa Galo Tomé de Carvalho


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[1] Artigo 405.º (Reclamação contra despacho que não admitir ou que retiver o recurso):
1 - Do despacho que não admitir ou que retiver o recurso, o recorrente pode reclamar para o presidente do tribunal a que o recurso se dirige.
2 - A reclamação é apresentada na secretaria do tribunal recorrido no prazo de 10 dias contados da notificação do despacho que não tiver admitido o recurso ou da data em que o recorrente tiver tido conhecimento da retenção.
3 - No requerimento o reclamante expõe as razões que justificam a admissão ou a subida imediata do recurso e indica os elementos com que pretende instruir a reclamação.
4 - A decisão do presidente do tribunal superior é definitiva quando confirmar o despacho de indeferimento. No caso contrário, não vincula o tribunal de recurso.
[2] Artigo 32.º (Do direito subsidiário)
Em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do Código Penal.
[3] Oliveira Mendes e Santos Cabral in “Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 192.
[4] Artigo 186.º (Recursos):
As decisões judiciais proferidas em sede de impugnação de decisões administrativas admitem recurso nos termos da lei geral aplicável às contraordenações.
[5] Artigo 11.º (Normas excepcionais):
As normas excepcionais não comportam aplicação analógica, mas admitem interpretação extensiva.
[6] Artigo 59.º (Forma e prazo):
1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.
2 - O recurso de impugnação poderá ser interposto pelo arguido ou pelo seu defensor.
3 - O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.
[7] Artigo 73.º (Decisões judiciais que admitem recurso):
1 - Pode recorrer-se para a Relação da sentença ou do despacho judicial proferidos nos termos do artigo 64.º quando:
a) For aplicada ao arguido uma coima superior a (euro) 249,40;
b) A condenação do arguido abranger sanções acessórias;
c) O arguido for absolvido ou o processo for arquivado em casos em que a autoridade administrativa tenha aplicado uma coima superior a (euro) 249,40 ou em que tal coima tenha sido reclamada pelo Ministério Público;
d) A impugnação judicial for rejeitada;
e) O tribunal decidir através de despacho não obstante o recorrente se ter oposto a tal.
2 - Para além dos casos enunciados no número anterior, poderá a relação, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, aceitar o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.
3 - Se a sentença ou o despacho recorrido são relativos a várias infracções ou a vários arguidos e se apenas quanto a alguma das infracções ou a algum dos arguidos se verificam os pressupostos necessários, o recurso subirá com esses limites.
[8] Artigo 187.º (Efeitos do recurso):
1 - A impugnação judicial da decisão administrativa que aplique uma coima, uma sanção acessória ou determine a cassação do título de condução tem efeito suspensivo.
2 - (Revogado).
[9] Artigo 148.º (Sistema de pontos e cassação do título de condução)
1 - A prática de contraordenação grave ou muito grave, prevista e punida nos termos do Código da Estrada e legislação complementar, determina a subtração de pontos ao condutor na data do caráter definitivo da decisão condenatória ou do trânsito em julgado da sentença, nos seguintes termos:
a) A prática de contraordenação grave implica a subtração de três pontos, se esta se referir a condução sob influência do álcool, utilização ou manuseamento continuado de equipamento ou aparelho nos termos do n.º 1 do artigo 84.º, excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência ou ultrapassagem efetuada imediatamente antes e nas passagens assinaladas para a travessia de peões ou velocípedes, e de dois pontos nas demais contraordenações graves;
b) A prática de contraordenação muito grave implica a subtração de cinco pontos, se esta se referir a condução sob influência do álcool, condução sob influência de substâncias psicotrópicas ou excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência, e de quatro pontos nas demais contraordenações muito graves.
2 - A condenação em pena acessória de proibição de conduzir e o arquivamento do inquérito, nos termos do n.º 3 do artigo 282.º do Código de Processo Penal, quando tenha existido cumprimento da injunção a que alude o n.º 3 do artigo 281.º do Código de Processo Penal, determinam a subtração de seis pontos ao condutor.
3 - Quando tiver lugar a condenação a que se refere o n.º 1, em cúmulo, por contraordenações graves e muito graves praticadas no mesmo dia, a subtração a efetuar não pode ultrapassar os seis pontos, exceto quando esteja em causa condenação por contraordenações relativas a condução sob influência do álcool ou sob influência de substâncias psicotrópicas, cuja subtração de pontos se verifica em qualquer circunstância.
4 - A subtração de pontos ao condutor tem os seguintes efeitos:
a) Obrigação de o infrator frequentar uma ação de formação de segurança rodoviária, de acordo com as regras fixadas em regulamento, quando o condutor tenha cinco ou menos pontos, sem prejuízo do disposto nas alíneas seguintes;
b) Obrigação de o infrator realizar a prova teórica do exame de condução, de acordo com as regras fixadas em regulamento, quando o condutor tenha três ou menos pontos;
c) A cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor.
5 - No final de cada período de três anos, sem que exista registo de contraordenações graves ou muito graves ou crimes de natureza rodoviária no registo de infrações, são atribuídos três pontos ao condutor, não podendo ser ultrapassado o limite máximo de quinze pontos, nos termos do n.º 2 do artigo 121.º-A.
6 - Para efeitos do número anterior, o período temporal de referência sem registo de contraordenações graves ou muito graves no registo de infrações é de dois anos para as contraordenações cometidas por condutores de veículos de socorro ou de serviço urgente, de transportes coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos, de táxis, de automóveis pesados de passageiros ou de mercadorias ou de transporte de mercadorias perigosas, no exercício das suas funções profissionais.
7 - A cada período correspondente à revalidação da carta de condução, sem que exista registo de crimes de natureza rodoviária, é atribuído um ponto ao condutor, não podendo ser ultrapassado o limite máximo de dezasseis pontos, sempre que o condutor de forma voluntária proceda à frequência de ação de formação, de acordo com as regras fixadas em regulamento.
8 - A falta não justificada à ação de formação de segurança rodoviária ou à prova teórica do exame de condução, bem como a sua reprovação, de acordo com as regras fixadas em regulamento, tem como efeito necessário a cassação do título de condução do condutor.
9 - Os encargos decorrentes da frequência de ações de formação e da submissão às provas teóricas do exame de condução são suportados pelo infrator.
10 - A cassação do título de condução a que se refere a alínea c) do n.º 4 é ordenada em processo autónomo, iniciado após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título de condução.
11 - A quem tenha sido cassado o título de condução não é concedido novo título de condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois anos sobre a efetivação da cassação.
12 - A efetivação da cassação do título de condução ocorre com a notificação da cassação.
13 - A decisão de cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações.
[10] Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 20/02/2024, pesquisável em www.dgsi.pt.
[11] Sobre esta problemática podem ser consultados os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 461/2000, de 25/10/2000, 574/2000, de 13/12/2000, 45/2001, de 31/01/2001, 472/2007, de 25/09/2007, 154/2022, de 17/02/2022 e 722/2022, de 03/11/2022, depositados na plataforma www.tribunalconstitucional.pt.
[12] Artigo 189.º (Prescrição da coima e das sanções acessórias):
As coimas e as sanções acessórias prescrevem no prazo de dois anos contados a partir do carácter definitivo da decisão condenatória ou do trânsito em julgado da sentença.
[13] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 154/2022, de 17/02/2024, consultável em www.dgsi.pt.
[14] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 260/2020, in Diário da República n.º 147/2020, II Série, de 30/07/2020, pesquisável em www.dgsi.pt.