1.–Em matéria contraordenacional, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, pode ser aceite o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito, nos termos do n.º2 do artigo 73.º do Decreto Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, ainda que o mesmo não seja admissível face ao disposto no n.º1 do mesmo preceito.

2.–O Decreto Lei n.º 159/2012, de 24 de julho proíbe, nos termos previstos pelo seu artigo 17º, nº 1, a circulação e o estacionamento de veículos motorizados nas praias, dunas e arribas.

3.–No n.º 2 daquele artigo 17º prevê-se o afastamento da ilicitude de tais condutas nas circunstâncias aí descritas: (i) o exercício de atividades legalmente permitidas, como as agrícolas, florestais, de pesca e apanha; (ii) a circulação de viaturas em missões de manutenção, urgência e socorro, fiscalização, segurança e transporte de pessoas com mobilidade condicionada para efeitos de acesso às praias de utilização balnear; ou (iii) a prática de atividades devidamente licenciadas.

4.–O âmbito material desta exclusão da ilicitude não pode ser restringido por mero regulamento, e nomeadamente pelo artigo 5º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética – Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., para mais quando este Regulamento nem sequer afirma no seu texto que pretende em alguma medida concretizar o Decreto Lei nº 159/2012.

5.–Uma tal restrição violaria o princípio da preferência ou preeminência da lei, neste caso, de decreto-lei, previsto pelo artigo 112º, n.ºs 1 e 5 a 7 da Constituição da República Portuguesa.

Acordam, em conferência, na 9.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:


1.Relatório


Por decisão proferida no âmbito do processo de contraordenação que correu termos na Capitania do Porto de Peniche foi o Arguido AA condenado na coima de € 150,00, pela prática negligente, em autoria material e na forma consumada, de uma contraordenação de circulação e estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos, nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito, bem como nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do DL n.º 142/2008, de 24-07, e ainda nas zonas definidas nos POOC, prevista nos arts. 17.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, al. e), do DL n.º 159/2012, de 24-07 (alterado pelo DL n.º 132/2015, de 09-07), e 5.º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019.

Inconformado, o arguido impugnou judicialmente essa condenação, pugnando pela revogação da decisão recorrida.

A impugnação judicial foi admitida liminarmente e, na ausência de oposição por parte do Recorrente e do Ministério Público, foi apreciada por despacho.

Esse despacho julgou improcedente a impugnação judicial.

Deste despacho interpôs o arguido o presente recurso, alegando dever o mesmo ser admitido por se afigurar manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito, ao abrigo do disposto pelo art. 73º, nº 2 do Regime Geral das Contraordenações, e pugna pela revogação da decisão recorrida.

Formula o Recorrente as seguintes conclusões (transcrição):

Do requerimento para aceitação do recurso
I.O douto Tribunal recorrido, entende, na sua fundamentação, que um regulamento prevalece sobre um decreto de lei;
II.Tal entendimento, viola o princípio constitucional da preferência ou preeminência da lei;
III.Esse entendimento só seria possível se o próprio Decreto-Lei, previsse essa possibilidade legal, para sua densificação, através de regulamento e/ou portaria.
IV.O DL n.º 159/2012, de 24 de Julho, não tem essa previsão legal.
V.Nestes termos, o DL n.º 159/2012, de 24 de Julho, ao contrário do entendimento que resulta da douta Sentença recorrida, o referido Decreto-Lei prevalece sobre o Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019.
VI.Assim, a fundamentação utilizada para modificar a norma do artigo 17.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012, de 24 de Julho, por efeito do mencionado regulamento, é inconstitucional.
VI.Pelo exposto, por se afigurar manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito, por estarmos perante a violação da Lei básica, requer-se, nos termos do artigo 73.º, n.º 2, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, que o recurso seja aceite para apreciação pelo Tribunal de Recurso.
VII.Neste sentido, pelo já acima mencionado, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade invocada, pelo facto de, no caso concreto, a douta fundamentação, utilizada na Sentença recorrida, resultar contrária à lei básica, por violação do princípio da preferência ou preeminência da lei, o que, desde já se invoca, com as demais consequências legais.

Da inconstitucionalidade
VIII.Da notificação do auto de contraordenação devem constar as normas violadas, no entanto, no caso dos autos, essa notificação não faz qualquer referência ao Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019.
IX.A condenação na Sentença do Tribunal a quo, sustenta-se toda ela no citado regulamento.
X.Por força do artigo 58., n.º 1, al. c, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, o auto de contraordenação deve conter a indicação das normas segundo as quais se pune.
XI.A falta dos elementos constitutivos da contraordenação, é geradora de nulidade insanável por falta de objeto.
XII.Pelo exposto, devem os autos ser arquivados.
XIII.Nestes termos, por todo o exposto, deve a douta Sentença ser anulada e substituída por douto Acórdão que absolva o recorrente, pelo facto da imobilização do veículo conduzido pelo Recorrente no local apurado ter tido em vista o desenvolvimento da actividade da apanha, ou seja, o exercício de uma das actividades que excluem a ilicitude, a censurabilidade e a punição com coima, nos termos do disposto no art. 17.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012 (o qual se refere expressamente à apanha).
XIII.A douta Sentença violou os artigos: 112.º da Constituição da República Portuguesa, 17.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012, de 24 de Julho e 58., n.º 1, al. c, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro.

O Tribunal a quo admitiu o recurso.

Na resposta ao recurso, o Digno Magistrado do Ministério Público junto da 1ª instância pugnou pelo reconhecimento de que o recurso não é admissível; subsidiariamente, defende que o recurso não deve merecer provimento. Formulou as seguintes conclusões:
1.Pugna o recorrente, com o fundamento de se afigurar necessário à melhoria da aplicação do direito, de que o douto Tribunal «a quo» na sua fundamentação dá prevalência ao Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019 em detrimento do Decreto-Lei n.º 159/2012, de 24-07.
2.Ora, é entendimento Jurisprudencial e Doutrinário que, no direito das contraordenações vigora o Princípio da irrecorribilidade das decisões, só sendo recorríveis as decisões cuja impugnabilidade esteja expressamente prevista.
3.As razões deste regime, que se distancia do regime processual penal, são, nomeadamente, o facto de que as decisões judiciais do processo de contraordenação serem de natureza de ilícito de mera ordenação social e das sanções (coimas que têm carácter somente económico-administrativo) a que lhe correspondem uma tutela eticamente neutra.
4.O direito ao acesso aos tribunais consagrado no artigo 20º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente para a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, apenas exigem que se possibilite a impugnação judicial da aplicação de sanções pela prática de contraordenações pelas autoridades administrativas e não uma dupla apreciação jurisdicional dessa impugnação.
5.Deste modo, o direito a uma segunda apreciação jurisdicional apenas se encontra constitucionalmente exigido em processo penal, não sendo esta exigência extensível aos processos contraordenacionais.
6.No entanto, o presente recurso foi interposto tendo por base a melhoria da aplicação do direito.
7.Acontece que, se por um lado, o artigo 73.º nº2 do RGCOC admite esta válvula de segurança, por outro lado, não se nos afigura que a questão suscitada e invocada pela Recorrente, é apta a fundamentar a interposição de recurso, não se tratando de matéria de direito amplamente controversa na Doutrina e na Jurisprudência; não se vislumbrando assim que o recurso interposto seja manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito.
8.E, nem é invocado, para melhor aplicação do direito, qualquer entendimento jurisprudencial amplamente adotado e que tenha sido desconsiderado pelo Tribunal «a quo».
9.O Recorrente foi condenado «pela prática negligente, em autoria material e na forma consumada, de uma contra-ordenação de circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos, nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito, bem como nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do DL n.º 142/2008, de 24-07, e ainda nas zonas definidas nos POOC, prevista nos arts. 17.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, al. e), do DL n.º 159/2012, de 24-07 (alterado pelo DL n.º 132/2015, de 09-07), e 5.º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019, na coima de € 150».

10.Uma vez que, o recorrente estacionou o seu veículo automóvel, na margem norte da Lagoa de Óbidos. Local, a que corresponde uma duna, a menos de 50 metros da linha que, no local limita o leito da água. Não existindo qualquer barreira ou vedação que impeça a progressão para o meio aquático, bem como não contém quaisquer marcas no pavimento nem sinalização que delimite ou informe sobre a existência uma zona de estacionamento.

11.Esclarecendo a sentença de modo exemplar (na qual nada há a acrescentar) que: «O DL n.º 159/2012 (entretanto alterado pelo DL n.º 132/2015, de 09-07) procedeu à regulamentação da elaboração e implementação dos planos de ordenamento da orla costeira e estabeleceu o regime sancionatório aplicável às infracções praticadas na orla costeira no que respeita ao acesso, circulação e permanência indevidos em zonas interditas e respectiva sinalização. (…)
No que concerne à circulação de veículos motorizados nas praias e demais zonas da orla costeira, o art. 17.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012 – como que repescando a infracção tipificada no art. 1.º, n.º 1, do DL n.º 218/95 – proíbe a circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos:
− Nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito;
− Nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do DL n.º 142/2008, de 24-07;
− Nas zonas definidas nos planos de ordenamento da orla costeira (POOC).
Estes últimos (actualmente denominados de Programas da Orla Costeira – POC – atento o disposto no art. 40.º, n.º 5, do DL n.º 31/2014, de 30-05) são planos especiais de ordenamento do território que visam a salvaguarda de objectivos de interesse nacional com incidência territorial e estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e o regime de gestão compatível com a utilização sustentável do território (art. 3.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012). Numa outra significação – obtida a partir do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL n.º 80/2015, de 14-05 –, os POC são planos especiais de ordenamento do território que visam a prossecução de objectivos considerados indispensáveis à tutela de interesses públicos e de recursos de relevância nacional com repercussão territorial, preconizando, exclusivamente, regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais (art. 42.º do DL n.º 80/2015), através de medidas que estabeleçam acções permitidas, condicionadas ou interditas em função dos objectivos de cada programa, prevalecendo sobre os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal (art. 40.º, n.º 4, da Lei n.º 31/2014). (…)
O POC Alcobaça – Cabo Espichel (POC-ACE) e o respectivo regulamento de gestão – aqueles que importa para já considerar, atento o local onde alegadamente foi cometida a infracção imputada ao Recorrente e o disposto no ponto 1.2. do Anexo I do POC-CE13 –, contêm um acervo de normas que estabelecem as acções permitidas, condicionadas ou interditas relativamente às águas marítimas costeiras e interiores e respectivos leitos e margens, assim como às faixas de protecção marítimas e terrestres inseridas na área de circunscrição territorial da Administração da Região Hidrográfica do Tejo e Oeste (correspondente aos municípios de Alcobaça, Nazaré, Caldas da Rainha, Óbidos, Peniche, Lourinhã, Torres Vedras, Mafra, Sintra, Cascais, Almada e Sesimbra).
O modelo territorial adoptado pelo POC-ACE para:
− promover a prevenção e a redução dos riscos costeiros e da vulnerabilidade às alterações climáticas, a protecção e conservação do património natural e paisagístico, a protecção dos recursos hídricos e a preservação e melhoria da qualidade da água, e
− dinamizar a competitividade económica da orla costeira, suportada na utilização sustentável dos recursos territoriais específicos, reflecte a espacialização dos recursos ambientais, sociais e económicos da orla costeira entre Alcobaça e o Cabo Espichel e a estratégia de desenvolvimento sustentável definida para este território. (…)
No que concerne às praias marítimas – definidas pelo art. 2.º, al. j), do DL n.º 159/2012 como sendo a subunidade da orla costeira constituída pela margem e leito das águas do mar, zona terrestre interior, denominada «antepraia», e plano de água adjacentes –, o art. 10.º do DL n.º 159/2012 obriga a que os POC procedam à sua delimitação, classificação, valorização e qualificação, sendo que o POC-ACE impõe à Administração, na sua NG 12:
− Promover a gestão integrada dos fluxos automóveis às praias através da criação de condições que incentivem a multimodalidade (…).
Estas regras de gestão aplicáveis às praias marítimas do sector costeiro abrangido pelo POC-ACE encontram-se desenvolvidas no Regulamento de Gestão das Praias Marítimas e do Domínio Hídrico do troço Alcobaça-Cabo Espichel (doravante designado abreviadamente por RGPMDH-ACE). Assim, o art. 1.º, n.º 1, do RGPMDH-ACE dispõe que «[o] presente Regulamento estabelece o regime de ordenamento e gestão do domínio hídrico, nomeadamente das praias marítimas e das zonas contíguas à margem das águas do mar integradas no Programa da Orla Costeira Alcobaça — Cabo Espichel (…)». (…)
O art. 2.º, n.º 1, do RGPMDH-ACE considera que «[o] domínio hídrico objecto do regulamento em apreço abrange o leito e a margem das águas do mar até à batimétrica dos 30 metros e demais águas sujeitas à influência das marés, com os seus leitos, margens e áreas adjacentes, identificados nos termos da lei. (…) O art. 5.º do RGPMDH-ACE estabelece que, «[p]ara além do disposto na legislação específica aplicável, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes actividades:
a) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção das viaturas de socorro e das viaturas associadas à actividade piscatória em operação;
b) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso; (…)».
A terminar nesta parte, o art. 38.º do RGPMDH-ACE preconiza no seu n.º 1 que «[o] estacionamento e acessos em domínio público marítimo, fora de perímetro urbano, só são permitidas nos locais indicados em plano de intervenção de praia e que respeitem as características construtivas definidas em função da classificação tipológica da praia.» Tendo por referência o local onde os factos em discussão foram praticados, importa ainda atentar ao Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019.
(…)
Ora, o art. 44.º, n.º 3, do DL n.º 80/2015, de 14-05, que aprovou o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, estabelece que as normas de gestão das respectivas áreas abrangidas podem ser desenvolvidas em regulamento próprio a aprovar pela Autoridade Nacional da Água, enquanto entidade competente para a elaboração do programa.
É neste contexto que nasce o sobredito Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira (doravante RGLOA), o qual desenvolveu em detalhe as regras de gestão aplicáveis ao plano de água e à zona terrestre de protecção das lagoas de Óbidos e Albufeira, nos termos previstos no POC-ACE, atendendo especificamente ao que se encontra proposto no programa de execução e plano de financiamento que o acompanham.
O Regulamento atendeu ainda ao disposto no DL n.º 107/2009, de 15-05, tendo regulado a organização espacial das diversas actividades desenvolvidas no plano de água da zona terrestre de protecção.
Assim sendo, o dito Regulamento estabelece o regime de gestão do plano de água e da margem das águas das lagoas de Óbidos e de Albufeira integradas na área de intervenção do Programa da Orla Costeira Alcobaça — Cabo Espichel (art. 1.º, n.º 1, do RGLOA).(…)
Para além do disposto no DL n.º 107/2009, de 15-05, e nas Directivas do POCACE, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas diversas actividades, entre as quais se contam a/o:
− Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção dos veículos de socorro, de acordo com a legislação aplicável [art. 5.º, al. b), do RGLOA];
− Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso [art. 5.º, al. d), do RGLOA].».

12. Em face do exposto, pugna o Ministério Público pela inadmissibilidade do recurso, por não integrar matéria que se integre na melhoria da aplicação do direito.
No entanto se este não for este o entendimento de Vas. Exas., então não pode deixar de se dizer que, o aqui recorrente carece de qualquer razão!

13. Acresce que, vem o recorrente pedir o arquivamento do processo uma vez que «XI. Por força do artigo 58., n.º 1, al. c, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, o auto de contraordenação deve conter a indicação das normas segundo as quais se pune», e que «XII. A falta dos elementos constitutivos da contraordenação, é geradora de nulidade insanável por falta de objeto.»

14. Ora, salvo melhor entendimento, o Recorrente confunde o auto de notícia por contraordenação com a decisão condenatória, essa sim, prevista no artigo 58.º do RGCOC e que impõe a nulidade da decisão condenatória por inobservância de «A indicação das normas segundo as quais se pune (…)».

15. Acontece que, salvo melhor entendimento por Vas. Exas. este argumento não poderá ser atendido, uma vez que o recorrente já na sua impugnação referia que a decisão condenatória «limita-se a transcrever normas jurídicas» (fls. 84 – conclusão f); ou seja, entendeu claramente quais as normas aplicadas, em concreto: - Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira.

16. Uma vez que a decisão administrativa o invoca (Vejam-se os fundamentos de direito).

17. Aliás, como se tal não bastasse, a sentença não deixou de dizer que: «No que concerne à decisão condenatória, o art. 58.º, n.º 1, do RGCOC estabelece que a decisão que aplica a coima ou sanções acessórias deve conter a identificação dos arguidos [al. a)], a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas [al. b)], a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão [al. c)] e a coima e as sanções acessórias [al. d)]. (…) No caso dos autos, a análise da decisão impugnada revela (…) a Autoridade Administrativa considerado (…) que o n.º 2 do art. 17.º do DL n.º 159/2012, de 24-07, «(…) não se aplica à actividade da pesca apeada, para a qual o Arguido estava licenciado (…), na medida em que esta actividade não tem viaturas associadas à operação da actividade piscatória, não isentando o arguido do cumprimento das normas estabelecidas do cumprimento das normas estabelecidas no n.º 1 do referido artigo e diploma legal e atento o supracitado regulamento [leia-se, o Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019]. Existem de facto, actividades piscatórias associadas ao seu exercício, como a operação de pesca por arte envolvente-arrastante, cuja regulamentação (Portaria n.º 1102-F/2000, de 22 de Novembro) prevê a utilização de tractores para alagem das artes, sujeito a locais determinados pelas autoridades marítimas.
Assim, no caso em apreço o veículo do arguido trata-se apenas de um meio de transporte até ao local de trabalho, sujeito ao cumprimento das normas legais em vigor (…)».
Esta motivação é suficiente para motivar de direito uma decisão condenatória pela prática da contra-ordenação dos autos, estribada nos arts. 17.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012 (o qual estabelece que «[é] proibida a circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos, nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito, bem como nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho, e ainda nas zonas definidas nos POOC» e 5.º, n.º 1, als. b) e d), do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, aprovado pelo Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019 (as quais prescrevem, respectivamente, que «[p]ara além do disposto no Decreto-Lei n.º 107/2009, de 15 de Maio, e nas Directivas do POC-ACE, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes actividades: (…) b) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção dos veículos de socorro, de acordo com a legislação aplicável; (…) d) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso; (…)».

18.Consequentemente, carece novamente de razão o recorrente.»

Remetidos os autos a esta instância, o Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer acompanhando a posição que fora expressa pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto da 1ª Instância, no sentido de que o recurso não é admissível e que, sendo admitido, não merece provimento.

Cumprido o preceituado pelo art. 417º/2 do Código de Processo Penal, não foi oferecida resposta ao mencionado parecer.

Conclusos os autos para exame preliminar, o recurso foi considerado admissível na parte em que o Recorrente invoca a errada desaplicação do art. 17º do D.L. nº 159/2012, de 24/07, nessa parte se considerando o recurso bem admitido, e rejeitou o recurso na parte restante, por inadmissível.

2. Fundamentação
2.1 Questões a tratar
A única problemática a tratar neste recurso é a de saber se o Tribunal a quo fez uma errada aplicação do Direito, nos termos invocados pelo Recorrente.


2.2 A decisão recorrida
A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos, que aqui se transcrevem na parte relevante:
«a) BB é proprietária do veículo automóvel da marca Ford, modelo Transit Connect, com a matrícula …….
b) BB autorizou o Arguido a utilizar o sobredito veículo.
c) O Arguido foi titular da licença de pesca ..., emitida pelo Estado Português (DGRM) em …., com os seguintes termos e condições relevantes: (…)
d) No dia 16 de Setembro de 2021, pelas 11:39 horas, na margem norte da Lagoa de Óbidos, na posição geográfica correspondente às coordenadas 39º25.504’N – 009º12.666’W (Datum WGS4), o veículo automóvel da marca Ford, modelo Connect e matrícula ….. encontrava-se aí estacionado.
e) O local onde o veículo estava estacionado corresponde a uma duna que não contém quaisquer marcas no pavimento nem tipo algum de sinalização que delimite ou informe sobre a existência de uma zona de estacionamento.
f) O lugar onde o veículo estava estacionado situa-se entre a menos de 50 metros da linha que no local limita o leito da água e nele não existe qualquer barreira ou vedação que impeça a progressão para o meio aquático.
g) Foi o Recorrente quem conduziu o …… até ao local acima referido e aí a estacionou a fim exercer a pesca na modalidade de apanha.
h) O Recorrente quis e soube agir do modo descrito.
i) O Recorrente não previu que, junto ao leito da água da Lagoa de Óbidos no local onde imobilizou viatura por si conduzida, não era possível circular ou estacionar nem se conformou com a possibilidade de aí não poder transitar e imobilizar um veículo automóvel.
j) O Recorrente sabia que a omissão do dever de cuidado de se informar previamente sobre se podia estacionar o veículo por si conduzido no local apurado era contrária à lei e podia ter-se motivado conscientemente dessa contrariedade.»

E enunciou a decisão recorrida os seguintes fundamentos de direito, que aqui se transcrevem na parte relevante:
«Apurada a matéria de facto relevante, cumpre agora determinar se o Arguido pode ser responsabilizado pela infracção imputada pela Autoridade recorrida, a saber, a prática dolosa e em autoria material de uma contra-ordenação de circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos, nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito, bem como nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do DL n.º 142/2008, de 24-07, e ainda nas zonas definidas nos POOC, prevista nos arts. 17.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012, de 24-07 (alterado pelo DL n.º 132/2015, de 09-07), e 5.º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019.
Veja-se, atentando-se previamente aos antecedentes históricos das normas incriminadoras para depois fixar o regime abstractamente aplicável ao caso concreto e proceder à subsunção jurídica da realidade apurada.

5.2.1.1. Antecedentes históricos do regime sancionatório vigente.
No decurso da década de 90 do século transacto, constatou-se que o incremento das actividades de ocupação dos tempos livres e de lazer, em especial das que implicavam a utilização de veículos automóveis, ciclomotores e todo-o-terreno, estava a conduzir a uma crescente procura de terrenos do domínio público, como as praias e dunas. Não obstante reconhecer o mérito de tais iniciativas, o legislador considerou que as mesmas tinham de ser prosseguidas de forma responsável, sem lesão abusiva do interesse público, de modo a alcançar um equilíbrio aceitável entre os interesses em presença. Com efeito, a circulação de veículos automóveis e ciclomotores nas praias e dunas vinha ocasionando com alguma frequência acidentes com danos pessoais para os cidadãos, que legitimamente exigiam segurança na utilização daqueles locais. Por outro lado, a dificuldade e demora da recuperação do coberto vegetal em resultado da sobredita utilização e da sensibilidade geomorfológica daquele tipo de solos, traduzia-se numa desproporcionada lesão do interesse público ambiental.
A salvaguarda da segurança dos cidadãos e a preservação ambiental daquelas zonas impunha, pois, que apenas se permitisse tal utilização nas situações em que a mesma fosse essencial para o exercício de determinadas actividades profissionais, como a pesca e a agricultura. Daí a publicação do DL n.º 218/95, de 26-08, o qual veio justamente regular «(…) a circulação de veículos motorizados nas praias, dunas, falésias e reservas integrais», conforme se extrai do seu sumário.
O art. 1.º do DL n.º 218/95 estabelecia no seu n.º 1 que «[é] proibida a circulação de veículos automóveis e ciclomotores nas praias, dunas, falésias e reservas integrais pertencentes ao domínio público ou a áreas classificadas nos termos do Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro, bem como nas zonas para o efeito definidas nos planos de ordenamento da orla costeira (POOC).» O n.º 2 do mesmo artigo exceptuava «(…) do âmbito de aplicação do presente diploma o exercício de actividades legalmente previstas, como as agrícolas, florestais e piscatórias, e a circulação de viaturas em missões de manutenção, urgência e socorro, fiscalização ou segurança, bem como a decorrente das actividades devidamente licenciadas, nos termos constantes das respectivas licenças.»
O art. 4.º, n.º 1, do DL n.º 218/95 prescrevia que a violação do disposto no citado art. 1.º, n.º 1, constituía uma contra-ordenação prevista e punível com coima de € 249.40 a € 2493,99. O art. 4.º, n.º 2, do DL n.º 218/95 estabelecia a punibilidade da tentativa e da negligência. O art. 4.º, n.º 3, do DL n.º 218/95 destacava que, caso a contra-ordenação fosse praticada por uma pessoa colectiva, o limite máximo da coima podia elevar-se a € 29 927,88, em caso de dolo, e a € 14 963,94, em caso de negligência. Finalmente, o art. 4.º, n.º 4, do DL n.º 218/95 considerava que a apontada contra-ordenação correspondia, para efeitos do Código da Estrada, a uma contra-ordenação grave.

5.2.1.2. O regime sancionatório vigente.
5.2.1.2.1. A previsão da acção ilícita e censurável.
O DL n.º 218/95 vigorou quase 17 anos, tendo sido revogado pelo art. 26.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 159/2012.
O DL n.º 159/2012 (entretanto alterado pelo DL n.º 132/2015, de 09-07) procedeu à regulamentação da elaboração e implementação dos planos de ordenamento da orla costeira e estabeleceu o regime sancionatório aplicável às infracções praticadas na orla costeira no que respeita ao acesso, circulação e permanência indevidos em zonas interditas e respectiva sinalização. Ou seja, aglutinou num único diploma as matérias que até então estavam dispersas pelos DL n.os 309/93, de 02-096 (regulamentador da elaboração e aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira), 218/95 (acima referido) e 96/2010, de 30-07 (estabelecedor do regime sancionatório aplicável às infracções praticadas pelos utilizadores da orla costeira, no que respeita a sinalética e barreiras de protecção).

No que concerne à circulação de veículos motorizados nas praias e demais zonas da orla costeira, o art. 17.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012 – como que repescando a infracção tipificada no art. 1.º, n.º 1, do DL n.º 218/95 – proíbe a circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos:
− Nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito;
− Nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do DL n.º 142/2008, de 24-07;
− Nas zonas definidas nos planos de ordenamento da orla costeira (POOC).
Estes últimos (actualmente denominados de Programas da Orla Costeira – POC – atento o disposto no art. 40.º, n.º 5, do DL n.º 31/2014, de 30-058) são planos especiais de ordenamento do território que visam a salvaguarda de objectivos de interesse nacional com incidência territorial e estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e o regime de gestão compatível com a utilização sustentável do território (art. 3.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012). Numa outra significação – obtida a partir do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL n.º 80/2015, de 14-059 –, os POC são planos especiais de ordenamento do território que visam a prossecução de objectivos considerados indispensáveis à tutela de interesses públicos e de recursos de relevância nacional com repercussão territorial, preconizando, exclusivamente, regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais (art. 42.º do DL n.º 80/2015), através de medidas que estabeleçam acções permitidas, condicionadas ou interditas em função dos objectivos de cada programa, prevalecendo sobre os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal (art. 40.º, n.º 4, da Lei n.º 31/2014).
Os POOC/POC incidem sobre a orla costeira, sendo que esta corresponde à porção do território onde o mar, coadjuvado pela acção eólica, exerce directamente a sua acção e que se estende, a partir da margem até 500 m, para o lado de terra e, para o lado de mar, até à batimétrica dos 30 m [art. 2.º, al. g), do DL n.º 159/2012].
A orla costeira compreende, assim, do lado da terra, uma «zona terrestre de protecção» e, do lado do mar, uma «zona marítima de protecção» (art. 2.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012).
A zona terrestre de protecção é composta pela margem das águas do mar e por uma faixa, medida na horizontal, com uma largura de 500 m, contados a partir da linha que limita a margem das águas do mar, podendo ser ajustada para uma largura máxima de 1000 m quando se justifique acautelar a integração de sistemas biofísicos fundamentais no contexto territorial objecto do plano (art. 8.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012).
A zona marítima de protecção corresponde à faixa compreendida entre a linha limite do leito das águas do mar e a batimétrica dos 30 m referenciada ao zero hidrográfico (art. 8.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012).
Em Portugal Continental, os POOC/POC aprovados abrangem a totalidade da faixa costeira entre Caminha e Vila Real de Santo António, com excepção das áreas sob jurisdição portuária.

São eles:
− O POOC Caminha – Espinho, aprovado pela RCM n.º 25/99, de 11-03, publicada no Diário da República, 1.ª Série B, n.º 81, 07-04, e alterado pela RCM n.º 154/2007, de 09-08, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 190, de 02-10-2007;
− O POC Ovar – Marinha Grande, aprovado pela RCM n.º 112/2017, de 08-06, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 72, de 10-08-2017, tendo o respectivo Regulamento de Gestão das Praias Marítimas sido aprovado pela Autoridade Nacional da Água (por Despacho de 14-09-2017 do Conselho Directivo) e publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 189, de 29-09-2017, através do Aviso n.º 11506/2017, de 18-09;
− O POC Alcobaça – Cabo Espichel, aprovado pela RCM n.º 66/2019, de 14-03, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 72, de 11-04-2019, tendo o respectivo Regulamento de Gestão das Praias Marítimas e do Domínio Hídrico do troço Alcobaça-Cabo Espichel sido aprovado pela Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (por deliberação de 19-07-2019 do Conselho Directivo) e publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 149, Parte C, n.º 149, pp. 107-159, de 06-08-2019, através do Aviso n.º 12492/2019, de 26-07-2019
− O POOC Sado – Sines, aprovado pela RCM n.º 136/99, 08-10, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 253, de 29-10;
− O POOC Sines – Burgau, aprovado pela RCM n.º 152/1998, 25-11, publicada no Diário da República, 1.ª Série B, n.º 300, de 30-12-1998;
− O POOC Burgau – Vilamoura, aprovado pela RCM n.º 33/1999, de 11-03, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 98, de 27-04-1999; e
− O POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António, aprovado pela RCM n.º 103/2005, de 05-06, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 121, de 27-06-2005, e alterado pela RCM n.º 65/2016, aprovada em 08-06-2016 e publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 201, de 19-10-2016.
O POC Alcobaça – Cabo Espichel (POC-ACE) e o respectivo regulamento de gestão – aqueles que importa para já considerar, atento o local onde alegadamente foi cometida a infracção imputada ao Recorrente e o disposto no ponto 1.2. do Anexo I do POC-ACE –, contêm um acervo de normas que estabelecem as acções permitidas, condicionadas ou interditas relativamente às águas marítimas costeiras e interiores e respectivos leitos e margens, assim como às faixas de protecção marítimas e terrestres inseridas na área de circunscrição territorial da Administração da Região Hidrográfica do Tejo e Oeste (correspondente aos municípios de Alcobaça, Nazaré, Caldas da Rainha, Óbidos, Peniche, Lourinhã, Torres Vedras, Mafra, Sintra, Cascais, Almada e Sesimbra).

O modelo territorial adoptado pelo POC-ACE para:
− promover a prevenção e a redução dos riscos costeiros e da vulnerabilidade às alterações climáticas, a protecção e conservação do património natural e paisagístico, a protecção dos recursos hídricos e a preservação e melhoria da qualidade da água, e
− dinamizar a competitividade económica da orla costeira, suportada na utilização sustentável dos recursos territoriais específicos, reflecte a espacialização dos recursos ambientais, sociais e económicos da orla costeira entre Alcobaça e o Cabo Espichel e a estratégia de desenvolvimento sustentável definida para este território.

Ou seja, considerando a diversidade física, a multifuncionalidade e as diferentes vocações territoriais da área de intervenção, o modelo territorial do POC – ACE evidencia, desde logo, a existência de duas realidades territoriais distintas:
− Zona Marítima de Protecção — abrange a globalidade da área de intervenção em espaço marítimo onde a compatibilização entre a preservação de recursos com grande relevância ecológica e o desenvolvimento de actividades económicas específicas impõe que sejam fixados regimes de protecção que salvaguardem a qualidade dos recursos hídricos, preservem os ecossistemas marinhos e permitam a concretização da estratégia de gestão sedimentar, essencial para a protecção costeira, nomeadamente a Sul da barra do Tejo;
− Zona Terrestre de Protecção — abrange o espaço terrestre da área de intervenção onde a presença de recursos biofísicos de grande valor e os crescentes riscos costeiros impõe que sejam fixados regimes de protecção, determinados por critérios de salvaguarda de recursos e de valores naturais e de segurança de pessoas e bens, que permitam compatibilizar o desenvolvimento humano e económico deste território com a sua utilização sustentável.

Atendendo à estratégia do POC-ACE e considerando o seu quadro normativo de actuação, o Modelo Territorial está estruturado em:
− Componentes Fundamentais, nas quais é feita a espacialização dos regimes de protecção e de salvaguarda, que se concretizam através de Normas Específicas que estabelecem as actividades interditas, condicionadas e permitidas nas áreas abrangidas pelos regimes; e
− Componentes Complementares, nas quais são identificados recursos territoriais, de âmbito ambiental, social e económico, que não justificam a adopção de medidas de salvaguarda específicas definidas no âmbito do Programa, mas que são objecto de Normas Gerais, atendendo à sua importância estratégica para o desenvolvimento sustentável da orla costeira.
Os regimes de protecção, salvaguarda e gestão compatível com a utilização sustentável do território identificados no Modelo Territorial concretizam a estratégia de salvaguarda dos objectivos de interesse nacional com incidência na área de intervenção.
Fora das áreas abrangidas por estes regimes, aplicam-se em exclusivo as normas definidas nos Planos Territoriais de Âmbito Municipal ou as que resultem de outros regimes que condicionem o uso e a ocupação do solo.

Estes regimes visam alcançar os objectivos estratégicos do POC-ACE, nomeadamente de segurança de pessoas e bens, preservação dos valores naturais, protecção dos recursos hídricos e valorização e qualificação das praias marítimas, contemplando a:
Em complementaridade com os regimes de salvaguarda e tendo em vista concretização de forma integrada e eficaz dos objectivos do POC-ACE em espaços prioritários, foram definidas três tipologias de Áreas Críticas:
− Áreas Críticas de Contenção: áreas predominantemente artificializadas, não consolidadas, localizadas em espaços com grande valor biofísico costeiro afectado, onde importa conter as formas de uso e ocupação do solo;
− Áreas Críticas de Relocalização: áreas abrangidas por Faixa de Salvaguarda em que a existência de situações de elevada perigosidade a curto-médio prazo exige, no quadro da estratégia de adaptação aos riscos costeiros adoptada pelo POC-ACE, a realização de intervenções prioritárias de retirada e relocalização de edificações;
−Áreas Críticas de Reabilitação Urbana: áreas predominantemente artificializadas localizadas na Margem, não abrangidas pelo regime de salvaguarda aos riscos costeiros, onde importa adequar o regime de salvaguarda de gestão aos recursos hídricos com a prossecução de objectivos prioritários de reabilitação urbana.

No que tange à zona terrestre de protecção a que se refere o art. 8.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012 (a tal que é composta pela margem das águas do mar e por uma faixa, medida na horizontal, com uma largura de 500 metros, contados a partir da linha que limita a margem das águas do mar), é de salientar que a mesma foi ajustada no POC–ACE para uma largura máxima de 1000 metros em determinadas situações, tudo com o fito de acautelar a integração de sistemas biofísicos fundamentais no contexto territorial objecto do Plano. A saber:
− No troço costeiro norte de Almada, em São João da Caparica, com o objectivo de abranger o sistema dunar que se prolonga para poente até alcançar áreas artificializadas;
− No troço costeiro do concelho de Almada, entre a praia da Mata e a praia do Rei, abrangendo uma área de sistema dunar na base da arriba fóssil; e
− No troço costeiro sul do concelho de Almada, com o objectivo de abranger o sistema dunar arborizado, parcialmente integrado na Mata Nacional dos Medos (ponto 1.2. do POC-ACE).
A orla costeira constitui um território de características biofísicas e geológicas singulares e de grande importância ambiental, económica e cultural. Fruto da sua localização numa área de interface entre o espaço terrestre e marítimo, os ecossistemas costeiros distinguem-se pela sua elevada produtividade e por serem responsáveis por inúmeros serviços ambientais (produção, regulação, culturais e de suporte) essenciais à vida e à sociedade.
Todavia, este território caracteriza-se igualmente pela diversidade de factores de pressão e pela sua intensidade, predominantemente de carácter antrópico. As pressões tenderão a agravar-se com as alterações climáticas, particularmente em resultado da subida do nível médio do mar e das alterações no regime de agitação marítima. Por outro lado, é evidente a degradação destes sistemas em resultado da crescente ocupação/artificialização da linha da costa e da redução do volume de sedimentos transportados na deriva litoral.
Assim sendo, a actuação da Administração no âmbito do planeamento e do ordenamento do território e a respeito da protecção dos sistemas biofísicos costeiros deve, designadamente, promover o ordenamento dos acessos viários à orla costeira e a contenção das áreas de estacionamento, adoptando medidas que impeçam a circulação de viaturas e o estacionamento fora das áreas estabelecidas para esses fins [al. p) da Norma Geral (NG) 3 do POC-ACE].

No que concerne às praias marítimas – definidas pelo art. 2.º, al. j), do DL n.º 159/2012 como sendo a subunidade da orla costeira constituída pela margem e leito das águas do mar, zona terrestre interior, denominada «antepraia», e plano de água adjacentes –, o art. 10.º do DL n.º 159/2012 obriga a que os POC procedam à sua delimitação, classificação, valorização e qualificação, sendo que o POC-ACE impõe à Administração, na sua NG 12:
− Promover a gestão integrada dos fluxos automóveis às praias através da criação de condições que incentivem a multimodalidade, nomeadamente com: a criação de espaços de estacionamento em áreas urbanas afastadas das praias; o estabelecimento de ligações pedonais e cicláveis próprias entre os aglomerados urbanos e as praias; a criação de sistemas de transporte público entre os locais de estacionamento e as praias; a criação de áreas de parqueamento restrito junto das praias para modos suaves; e a criação de sistemas de informação em tempo real de gestão do estacionamento [al. c) da NG 12];
− Assegurar que a elaboração, revisão ou alteração dos planos territoriais considere a definição de locais de estacionamento para apoio às praias previstos nos planos de intervenção nas praias, designadamente nas situações em que se verifique a impossibilidade de serem implantados em domínio hídrico [al. d) da NG12].

Vai daí que o POC-ACE, nas normas de gestão das praias marítimas (as quais visam estabelecer o quadro de princípios e critérios para a concretização dos objectivos de valorização e qualificação das praias – em particular as consideradas estratégicas por motivos ambientais e turísticos, e disciplinar o uso das praias especificamente vocacionadas para uso balnear – e abrangem as áreas inseridas em domínio hídrico sendo desenvolvidas em regulamento próprio da Autoridade Nacional da Água, os Núcleos de Pesca Local — Arte Xávega identificados em Modelo Territorial e as zonas contíguas à margem necessárias para a execução dos planos de intervenção nas praias, sem prejuízo do disposto na legislação aplicável em vigor), preconiza as seguintes regras a observar na administração dos acessos e das áreas de estacionamento:
− NGe12: os acessos devem ser definidos de forma a minimizar as movimentações de terras, salvaguardando a vegetação natural e o enquadramento cénico das praias, especialmente das classificadas como seminaturais, naturais e de uso restrito;
− NGe13: as áreas de parqueamento automóvel para apoio às praias devem ser implantadas em locais que não prejudiquem a dinâmica das dunas, a segurança dos utentes, o sistema de vistas e a paisagem e outros valores do património natural ou cultural;
− NGe14: os parques de estacionamento de apoio à utilização das praias devem ser pavimentados com materiais permeáveis em zonas de litoral baixo e arenoso e em materiais impermeáveis com adequado encaminhamento das águas pluviais em litoral de arriba, e dimensionados de forma adequada à capacidade de acolhimento destas e implantadas sempre que possível em clareiras existentes;
− NGe15: os parques de estacionamento de apoio à utilização de praias podem dispor de edifícios exclusivamente com funções de portaria, em construção ligeira ou mista, podendo dispor de infra-estruturas e com uma área máxima de 20 m2.
Estas regras de gestão aplicáveis às praias marítimas do sector costeiro abrangido pelo POC-ACE encontram-se desenvolvidas no Regulamento de Gestão das Praias Marítimas e do Domínio Hídrico do troço Alcobaça-Cabo Espichel (doravante designado abreviadamente por RGPMDH-ACE).
Assim, o art. 1.º, n.º 1, do RGPMDH-ACE dispõe que «[o] presente Regulamento estabelece o regime de ordenamento e gestão do domínio hídrico, nomeadamente das praias marítimas e das zonas contíguas à margem das águas do mar integradas no Programa da Orla Costeira Alcobaça — Cabo Espichel (…)».
O art. 1.º, n.º 3, do RGPMDH-ACE adianta que «[a]s disposições aplicáveis em matéria de ordenamento e gestão das praias marítimas e do domínio hídrico da orla costeira e os planos de intervenção nas praias constantes do presente regulamento vinculam ainda directamente os particulares.»
O art. 2.º, n.º 1, do RGPMDH-ACE considera que «[o] domínio hídrico objecto do regulamento em apreço abrange o leito e a margem das águas do mar até à batimétrica dos 30 metros e demais águas sujeitas à influência das marés, com os seus leitos, margens e áreas adjacentes, identificados nos termos da lei.»
O art. 2.º, n.º 2, do RGPMDH-ACE precisa que «[a]s praias marítimas objecto do presente regulamento são constituídas pelas áreas que integram a antepraia, o areal e o plano de água associado.»

O art. 3.º, do RGPMDH-ACE elenca definições, a saber:
−«Antepraia» — zona terrestre com uma dimensão de 50 metros, definida conforme os casos a partir: do limite interior do areal; do sopé das arribas se estas tiverem altura inferior a 4 metros; da crista das arribas se estas tiverem altura superior a 4 metros; nas praias ou troços de praias confinantes com solo urbano, o limite interior da antepraia é estabelecido pelo perímetro urbano definido nos planos em vigor [al. e)];
−«Areal» — zona de fraco declive, contígua à Linha da Máxima Preia Mar das Águas Vivas Equinociais, constituída por depósitos de sedimentos não consolidados, tais como areias e calhaus, sem ou com pouca vegetação e formada pela acção das águas, ventos e outros agentes naturais ou artificiais, podendo variar mediante as alterações das condições morfológicas do areal [al. p];
−«Arriba» — forma particular de vertente costeira abrupta ou com declive elevado, em regra talhada em formações coerentes pela acção conjunta dos agentes morfogenéticos marinhos, continentais e biológicos [al. r)];
−«Dunas costeiras» - são formas de acumulação eólica de areias marinhas, sendo a área correspondente delimitada, do lado do mar, pela base da duna embrionária, ou frontal, ou pela base da escarpa de erosão entalhada no cordão dunar, abrangendo as dunas frontais em formação, próximas do mar, as dunas frontais semiestabilizadas, localizadas mais para o interior, e outras dunas, estabilizadas pela vegetação ou móveis, cuja morfologia resulta da movimentação da própria duna [al. y)];
−«Estacionamento não regularizado» — área destinada a parqueamento, onde as vias de circulação e os lugares de estacionamento não estão assinalados, com revestimento permeável, delimitado com recurso a elementos naturais ou obstáculos adequados à minimização dos impactes sobre o meio e com drenagem de águas pluviais assegurada [al. dd)];
−«Estacionamento pavimentado» — área destinada a parqueamento, devidamente delimitada, com drenagem de águas pluviais, revestida com materiais estáveis e resistentes às cargas e aos agentes atmosféricos, onde as vias de circulação e os lugares de estacionamento estão devidamente assinalados [al. ee)];
−«Estacionamento regularizado» — área destinada a parqueamento, devidamente delimitada, com superfície regularizada e revestimento permeável ou semipermeável e com sistema de drenagem de águas pluviais, onde as vias de circulação e lugares de estacionamento estão devidamente assinaladas [al. ff)];
−«Frente de praia» — linha que limita longitudinalmente a faixa de areal sujeita a ocupação balnear, separando-a do plano de água associado [al. gg)];
−«Plano de água associado» — corresponde à área do leito das águas do mar adjacente ao areal da praia marítima contada a partir da linha máxima de baixa-mar de águas vivas equinociais, com o comprimento correspondente ao areal e com a largura de 300 metros e têm por objectivo a regulamentação dos usos e actividades relacionadas com a utilização balnear e outras [al. nn)];
− «Vias marginais» — vias rodoviárias implantadas paralelamente à linha de costa, na margem ou contíguas à margem [al. rr)];
− «Zona contígua à margem das águas do mar» — área adjacente à margem das águas do mar, contígua a praia marítima com utilização balnear, onde o plano de intervenção de praia proponha a criação de equipamentos, apoios de praia, acessos ou estacionamentos [al. ss)].

O art. 5.º do RGPMDH-ACE estabelece que, «[p]ara além do disposto na legislação específica aplicável, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes actividades:
a) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção das viaturas de socorro e das viaturas associadas à actividade piscatória em operação;
b) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso; (…)».
A terminar nesta parte, o art. 38.º do RGPMDH-ACE preconiza no seu n.º 1 que «[o] estacionamento e acessos em domínio público marítimo, fora de perímetro urbano, só são permitidas nos locais indicados em plano de intervenção de praia e que respeitem as características construtivas definidas em função da classificação tipológica da praia.»
Tendo por referência o local onde os factos em discussão foram praticados, importa ainda atentar ao Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019.
Efectivamente, o POC-ACE estabeleceu um conjunto de princípios e critérios para a gestão das áreas inseridas em domínio hídrico e das zonas contíguas à margem, nomeadamente das áreas de recreio e lazer, necessárias para proteger e valorizar os recursos hídricos associados às lagoas de Óbidos e Albufeira e garantir o seu bom estado ecológico.
Ora, o art. 44.º, n.º 3, do DL n.º 80/2015, de 14-05, que aprovou o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, estabelece que as normas de gestão das respectivas áreas abrangidas podem ser desenvolvidas em regulamento próprio a aprovar pela Autoridade Nacional da Água, enquanto entidade competente para a elaboração do programa.
É neste contexto que nasce o sobredito Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira (doravante RGLOA), o qual desenvolveu em detalhe as regras de gestão aplicáveis ao plano de água e à zona terrestre de protecção das lagoas de Óbidos e Albufeira, nos termos previstos no POC-ACE, atendendo especificamente ao que se encontra proposto no programa de execução e plano de financiamento que o acompanham.
O Regulamento atendeu ainda ao disposto no DL n.º 107/2009, de 15-05, tendo regulado a organização espacial das diversas actividades desenvolvidas no plano de água da zona terrestre de protecção.
Assim sendo, o dito Regulamento estabelece o regime de gestão do plano de água e da margem das águas das lagoas de Óbidos e de Albufeira integradas na área de intervenção do Programa da Orla Costeira Alcobaça — Cabo Espichel (art. 1.º, n.º 1, do RGLOA).
O plano de água e a zona terrestre de protecção da Lagoa de Óbidos encontram-se delimitados no Modelo Territorial e inserem-se nos concelhos de Caldas da Rainha e de Óbidos (art. 2.º, n.º 1, do RGLOA).

O Regulamento em apreço, tal como o do POC-ACE, enuncia a definição de diversos conceitos técnicos, designadamente:
−«Acesso viário não regularizado» — acesso com revestimento permeável, delimitado com recurso a elementos naturais ou outros obstáculos adequados à minimização dos impactes sobre o meio [art. 3.º, al. a), do RGLOA];
−«Areal» — zona de fraco declive, constituída por depósitos de sedimentos não consolidados, tais como areias e calhaus, sem ou com pouca vegetação e formada pela acção das águas, ventos e outros agentes naturais ou artificiais [art. 3.º, al. m), do RGLOA];
−«Áreas sensíveis» — espaços com elevado valor biológico ou paisagístico, tendo em consideração critérios de raridade, valor estético, científico, cultural e/ou social [art. 3.º, al. n), do RGLOA];
−«Estacionamento não regularizado» — área destinada a parqueamento, onde as vias de circulação e os lugares de estacionamento não estão assinalados, com revestimento permeável, delimitado com recurso a elementos naturais ou obstáculos adequados à minimização dos impactes sobre o meio e com drenagem de águas pluviais assegurada [art. 3.º, al. x), do RGLOA];
−«Estacionamento regularizado» — área destinada a parqueamento, devidamente delimitada, com superfície regularizada e revestimento permeável ou semipermeável e com sistema de drenagem de águas pluviais, onde as vias de circulação e lugares de estacionamento estão devidamente assinaladas [art. 3.º, al. z), do RGLOA];
−«Frente lagunar» — linha que limita longitudinalmente a faixa de areal sujeita a ocupação balnear, separando-a do plano de água lagunar [art. 3.º, al. aa), do RGLOA].

Para além do disposto no DL n.º 107/2009, de 15-05, e nas Directivas do POC-ACE, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas diversas actividades, entre as quais se contam a/o:
− Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção dos veículos de socorro, de acordo com a legislação aplicável [art. 5.º, al. b), do RGLOA];
− Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso [art. 5.º, al. d), do RGLOA].
5.2.1.2.2. A punição da acção ilícita e censurável.
O art. 19.º, n.º 1, al. e), do DL n.º 159/2012 estabelece que «[c]onstitui contra-ordenação, para efeitos do disposto no presente diploma, a violação do disposto no n.º 1 do artigo 17.º.» Tal contra-ordenação «(…) corresponde, para efeitos do disposto no Código da Estrada, a contra-ordenação grave» (art. 19.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012). A tentativa e a negligência são puníveis (art. 19.º, n.º 3, do DL n.º 159/2012).
A medida da coima é fixada pelo art. 20.º, n.º 4, do DL n.º 159/2012, o qual dispõe que «[a] contra-ordenação prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo anterior é punível com coima entre € 250 e € 2500, podendo o limite máximo elevar-se, no caso de pessoa colectiva, até € 15 000, tratando-se de negligência, e até € 30 000, tratando-se de dolo.» Em caso de negligência, os limites mínimos e máximos das coimas são reduzidos para metade (art. 20.º, n.º 7, do DL n.º 159/2012). A tentativa é punível com a coima aplicável à contra-ordenação consumada, especialmente atenuada (art. 20.º, n.º 8, do DL n.º 159/2012).

5.2.1.2.3. O regime enformador da contra-ordenação imputada.
O tipo fixado pelos arts. 17.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, al. e), do DL n.º 159/2012 reconduz-se a um ilícito de mera ordenação social de trânsito em local do domínio público do Estado, assim se explicando a qualificação de “contra-ordenação grave” para efeitos do Código da Estrada efectuada pelo art. 19.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei. Por isso, e não obstante a literalidade do art. 24.º do DL n.º 159/2012 (epigrafado de “Direito subsidiário”), deve considerar-se que a infracção em causa e o respectivo procedimento, na parte não regulada pelo DL n.º 159/2012, estão prioritariamente sujeitos à disciplina fixada pelo Código da Estrada, atento o que este dispõe no seu art. 2.º; o regime geral das contra-ordenações e coimas apenas será aplicável nas matérias não abrangidas pelo DL n.º 159/2012 e o Código da Estrada.
Tal significa que, quando o agente autuante não puder identificar o autor da contra-ordenação como a que está em causa nesta impugnação, o auto de notícia deve ser levantado ao titular do documento de identificação do veículo, correndo contra ele o correspondente processo (art. 171.º, n.º 2, do Código da Estrada).
Se, no prazo concedido para a defesa, o titular do documento de identificação do veículo especificar devidamente pessoa distinta como sendo a autora da contra-ordenação, o processo é suspenso, sendo instaurado novos autos contra a pessoa identificada como infractora (art. 171.º, n.º 3, do Código da Estrada).
O processo movido contra o titular do documento de identificação do veículo é arquivado quando se comprove que outra pessoa praticou a contra-ordenação ou houve utilização abusiva da viatura (art. 171.º, n.º 4, do Código da Estrada).
Certo é que se o sobredito titular se remeter ao silêncio ou não identificar o sujeito da infracção imputada, deve considerar-se operante a presunção de responsabilidade pela infracção decorrente da condução de um veículo, fixada pelo art. 135.º, n.º 3, al. b), do Código da Estrada. Ou seja, o titular do documento de identificação do veículo será sancionado pela prática do ilícito rodoviário que a autoridade administrativa considerar ter sido cometido à luz da prova colhida durante a instrução dos autos e desde que a mesma não infirme o sobredito “raciocínio” legal.
De notar que o agente autuante pode ser um dos órgãos locais da Autoridade Marítima Nacional (art. 18.º do DL n.º 159/2012), assim se explicando a competência das capitanias dos portos, em geral – art. 8.º, n.os 2 e 3, do DL n.º 44/2002, de 02-0315 –, e da Polícia Marítima, em particular, para procederem à fiscalização do cumprimento das regras de acesso, circulação e permanência nas zonas que integram a orla costeira. Ademais, a instrução dos processos e a aplicação das coimas relativamente às contra-ordenações de proibição de circulação de veículos motorizados nas praias e demais zonas da orla costeira [arts. 17.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, al. e), do DL n.º 159/2012] correspondem a uma das atribuições dos órgãos locais da Autoridade Marítima Nacional (art. 23.º, n.º 4, do DL n.º 159/2012), o mesmo é dizer, das Capitanias dos Portos. Esta circunstância motiva a competência material deste Tribunal Marítimo para conhecer das impugnações judiciais das decisões proferidas pelo Capitão do Porto [arts. 12.º, n.º 2, e 13.º, n.º 7, al. a), da Lei n.º 44/2002] no âmbito dos processos que conheçam de tais ilícitos [art. 113.º, n.º 1, al. t), da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26-0816], como é o caso da presente impugnação, a qual versa sobre uma contra-ordenação marítima, pois os factos que lhe subjazem foram praticados em área incluída no domínio público marítimo.

5.2.1.3. O caso vertente.
Transpondo o regime jurídico que vem de ser descrito para o caso dos autos, constata-se que No dia 16 de Setembro de 2021, pelas 11:39 horas, na margem norte da Lagoa de Óbidos, na posição geográfica correspondente às coordenadas 39º25.504’N – 009º12.666’W (Datum WGS4), o veículo automóvel da marca Ford, modelo Connect e matrícula ……. encontrava-se aí estacionado.
O local onde o veículo estava estacionado corresponde a uma duna que não contém quaisquer marcas no pavimento nem tipo algum de sinalização que delimite ou informe sobre a existência uma zona de estacionamento.
O lugar onde o veículo estava estacionado situa-se entre a menos de 50 metros da linha que no local limita o leito da água da Lagoa de Óbidos e nele não existe qualquer barreira ou vedação que impeça a progressão para o meio aquático.
Foi o Recorrente quem conduziu até ao local acima referido e aí a estacionou afim de transportar a embarcação e o respectivo motor e assim exercer a pesca.
Donde, ao proceder do modo descrito, o Recorrente ficou incurso na previsão dos arts. 5.º e 38.º do RGPMDH-ACE, 5.º, als. c) e d), do RGLOA, 8.º, n.º 1, do DL n.º 159/2012, 11.º, n.º 2, da Lei n.º 54/2005, de 15-1117, já que estacionou o veículo por si conduzido em local sito dentro da área do Domínio Público Hídrico, em zona de protecção lagunar, e fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para o parqueamento ao longo das vias de acesso existentes nas imediações, conforme avulta da análise da peça gráfica referente ao POC Alcobaça – Cabo Espichel, infra extractada (…).
Note-se que o Recorrente confessou ter estacionado o automóvel em apreço no dia, hora e local apurados a fim de levar junto à linha de água a embarcação e o motor que utiliza no exercício da sua actividade profissional, para a qual está devidamente licenciado (conforme aliás avulta do documento único de pesca de fls. 16), conforme possibilita o art. 8.º da Portaria n.º 1102-B/2000. Ou seja, a imobilização do veículo conduzido pelo Recorrente no local apurado teve em vista o desenvolvimento por banda do mesmo da actividade da apanha, ou seja, o exercício de uma das actividades que excluem a ilicitude, a censurabilidade e a punição com coima de tal parqueamento nos termos do disposto no art. 17.º, n.º 2, do DL n.º 159/2012 (o qual se refere expressamente à apanha).
Sucede que a norma incriminatória contempla ainda o art. 5.º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019, o qual estabelece – como acima se viu – que «[p]ara além do disposto no Decreto-Lei n.º 107/2009, de 15 de Maio, e nas Directivas do POC-ACE, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes actividades: (…) b) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção dos veículos de socorro, de acordo com a legislação aplicável; (…) d) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso; (…)».         
Ora, constituindo o citado preceito do Regulamento uma disposição especial relativamente aqueloutras que são postuladas quer pelo art. 5.º do Regulamento de Gestão das Praias Marítimas e do Domínio Hídrico do troço Alcobaça-Cabo Espichel [também aprovado em anexo pelo sobredito Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., de 26-07-2019, e que também não autoriza a conduta surpreendida ao Recorrente, pois preconiza que «[p]ara além do disposto na legislação específica aplicável, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes actividades: a) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com excepção das viaturas de socorro e das viaturas associadas à actividade piscatória em operação; b) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso (…)», deixando assim de fora o estacionamento de veículos associados ao exercício da pesca, apanha inclusive], quer pelo art. 17.º, n.os 1 e 2, do DL n.º 159/2012, deve considerar-se que a mesma prevalece sobre as demais, sendo que no âmbito da sua previsão não cabem situações como a dos autos, na qual a viatura conduzida pelo Recorrente – que não é um veículo de socorro – circulou fora das vias de acesso estabelecidas e estacionou para além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento.
Donde, o Arguido logrou preencher os elementos objectivos da infracção notada.
Ademais, o Recorrente quis e soube estacionar o seu veículo fora de uma área demarcada de estacionamento ou de um local destinado para tal efeito e em pleno domínio público hídrico. Contudo, o Recorrente não previu que, junto ao leito da água da Lagoa de Óbidos no local onde imobilizou viatura por si conduzida, não era possível circular nem estacionar e conformou-se com a possibilidade de aí não poder transitar e imobilizar um veículo automóvel. Donde que tenha actuado com negligência inconsciente, sendo que o seu comportamento é suficiente.
Esta conduta é suficiente para preencher o elemento subjectivo do tipo contra-ordenacional atribuído ao Recorrente, que assim agiu com negligência inconsciente.
Ademais, o Recorrente não actuou no âmbito de alguma circunstância que impusesse ou autorizasse essa sua conduta, sendo que o mesmo podia saber que a sua actuação era contrária à lei e motivou-se conscientemente dessa contrariedade.
Logo, o Recorrente cometeu o ilícito de mera ordenação social pelo qual foi sancionado pela autoridade recorrida, a qual deve ser mantida in totum, tanto mais que a impugnação é totalmente omissa relativamente à medida da sanção concretamente aplicada ao Arguido e a coima cominada foi encontrada pela Autoridade recorrida na estrita observância das regras legais (arts. 20.º do DL n.º 159/2012, 139.º do Código da Estrada e 18.º do RGCOC).
O recurso não merece, pois, ser provido.»

2.2 Conhecendo do recurso na parte em que o mesmo foi admitido
O Tribunal a quo fez na decisão recorrida uma exaustiva e meritória exposição sobre a matéria ambiental que subjaz como pano de fundo da problemática em debate; afigura-se-nos porém que a parte final da sua fundamentação padece, com o devido respeito, de uma fragilidade que interfere com o sentido último da decisão, que destarte não poderá manter-se.
O problema tem que ver, como já atrás mencionado, com a vigência e a aplicação do art. 17º do D.L. nº 159/2012, de 24 de julho, que tem por epígrafe «circulação de veículos motorizados nas praias e demais zonas da orla costeira», e em particular do seu nº 2.

Recordemos o teor da norma:
«1 – É proibida a circulação e o estacionamento de veículos motorizados, nomeadamente automóveis, motociclos, ciclomotores, triciclos e quadriciclos, nas praias, dunas e arribas, fora dos locais estabelecidos para o efeito, bem como nos locais identificados em planos de ordenamento ou de gestão de áreas classificadas nos termos do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho, e ainda nas zonas definidas nos POOC.
2 – Excetuam-se do disposto no número anterior o exercício de atividades legalmente previstas, como as agrícolas, florestais, de pesca e apanha, e a circulação de viaturas em missões de manutenção, urgência e socorro, fiscalização, segurança, transporte de pessoas com mobilidade condicionada para efeitos de acesso às praias de utilização balnear, bem como a decorrente das atividades devidamente licenciadas.»

É indiscutível que a matéria de facto dada por assente pela decisão recorrida, como o Tribunal a quo reconhece, aponta para o preenchimento da contraordenação prevista pelo nº 1 da norma, conjugado com o art. 19º/1 e) do mesmo diploma; e é indiscutível também, parece-nos, que a concreta situação do Recorrente pô-lo-ia a coberto da exclusão da ilicitude prevista pelo nº 2 daquele art. 17º, pelas razões enunciadas também pelo Tribunal a quo.
O problema surge quando o Tribunal a quo afasta a relevância jurídica daquele nº 2 do art. 17º do D.L. nº 159/2012, por considerar que entretanto surgiu disposição especial que trata a mesma matéria, mas restringindo o âmbito material da exclusão da ilicitude.
Que disposição especial é essa? A prevista pelo art. 5.º do Regulamento de Gestão das Lagoas de Óbidos e Albufeira, publicado em Anexo ao Aviso n.º 12492/2019 do Ministério do Ambiente e Transição Energética - Agência Portuguesa do Ambiente, I.P..

Estabelece este art. 5º norma, sob a epígrafe «atividades interditas», o seguinte:
«Para além do disposto no Decreto-Lei 107/2009, de 15 de maio, e nas Diretivas do POC-ACE, nas áreas incluídas no domínio hídrico são interditas as seguintes atividades:
(…)
b) Circulação de veículos motorizados fora das vias de acesso estabelecidas e além dos limites definidos dos parques e zonas de estacionamento, com exceção dos veículos de socorro, de acordo com a legislação aplicável;
(…)
d) Estacionamento de veículos fora dos limites dos parques de estacionamento e das zonas expressamente demarcadas para parqueamento ao longo das vias de acesso;
(…)»

Fazendo o contraste entre este art. 5º do citado Regulamento com o art. 17º/2 do D.L. nº 159/2012, percebe-se que com aquele primeiro sobreveio uma restrição, de resto significativa, ao elenco de situações em que ocorreria a exclusão da ilicitude da conduta, já que passa a tolerar-se apenas, à luz do Regulamento, a circulação de «veículos de socorro», com isso afastando-se do tipo excludente situações como a do Recorrente.
Porém, aquele art. 17º/2 não se mostra modificado ou revogado por diploma de idêntica valia normativa, como se exigiria à luz do art. 112º/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP); não poderá assim ter-se por alterado o seu conteúdo material por efeito de uma «disposição especial» contida num mero Regulamento (cfr. ainda os n.os 5 a 7 do citado art. 112º da CRP), Regulamento este, aliás, que nem sequer afirma no seu texto pretender em alguma medida concretizar aquele D.L. nº 159/2012.
Pensar aqui de outro modo equivaleria, em suma, a seguir um caminho interpretativo contrário à CRP e ao princípio da preferência ou preeminência da lei (cfr. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, pgs. 835 e sgs.).
 
Em síntese,
caindo a situação do Recorrente na previsão objetiva do art. 17º/2 do D.L. nº 159/2012, como o Tribunal a quo não deixou de reconhecer à luz da concreta atividade de «apanha» a que aquele procedia, à licença de pesca para diversas artes de que era titular e à possibilidade de uso de embarcação para o efeito como consentido pelo art. 8º da Portaria nº 1102-B/2000, de 22/11, que também citou, e persistindo vigente o conteúdo material daquele art. 17º/2 do D.L. nº 159/2012, merece provimento o recurso, na parte apreciada, circunstância em que se revogará a decisão recorrida e se julgará procedente a impugnação judicial, assim se absolvendo o Recorrente da contraordenação que lhe vinha imputada.  

3. Decisão
Face ao exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, assim se revogando a decisão recorrida e absolvendo o Recorrente da contraordenação que lhe vinha imputada.
Não são devidas custas.
Notifique.


Lisboa, 28 de setembro de 2023


Os Juízes Desembargadores (processado a computador pelo relator e revisto por todos os signatários; assinaturas eletrónicas)


Jorge Rosas de Castro - (relator)
Amélia Carolina Marques Dias Teixeira - (1ª Adjunta)
Antero Luís - (2º Adjunto)