I.A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir.
II. Cabe aos Tribunais Judiciais julgar todas as causas que não sejam especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais, cumprindo aos Tribunais Administrativos dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
III. A criação de uma empresa local pressupõe o desenvolvimento de uma actividade que corresponde uma atribuição transferida da entidade pública participante.
IV. A atuação das empresas locais é limitada ao objecto social a que se destina e ao interesse público específico que justificou a sua criação.
V. A entidade pública participante transfere à empresa local, uma incumbência originariamente de sua competência, verificando-se o deslocamento de uma atribuição da entidade pública participante, para a empresa local.
VI. As empresas locais devem actuar segundo princípios de gestão que se articulam com os objectivos prosseguidos pelas entidades públicas participantes.
VII. As empresas locais são constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada, nos termos da lei comercial, nas quais a entidade pública participante possa exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante.
VIII. Embora sejam constituídas como pessoa jurídica de direito privado, as empresas locais, instituídas para exploração de atividades de interesse geral ou promoção do desenvolvimento local e regional, fundamentadas pela prossecução do interesse público, compõem o sector público local, incorporando-se de forma funcional e institucional ao setor público, elas integrando a administração pública indireta.
IX. Compete aos tribunais administrativos dirimir o litígio emergente do incumprimento de um contrato celebrado entre uma empresa pertencente ao sector empresarial local, com capital apenas detido pelo Município, que a investiu de poderes públicos, e uma pessoa singular pelo qual aquela cedeu a esta a utilização de um espaço comercial no Mercado de Olhão, contrato esse que foi antecedido de procedimento pré-contratual aberto e tramitado nos termos do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.

ACORDAM NA 1.ª SECÇÃO CÍVEL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA

I.Relatório
Mercados de …, E.M. apresentou requerimento de injunção contra BB, peticionando o pagamento da quantia de € 400,00, acrescida de juros de mora, que à data do requerimento se computavam em € 6,06, e do montante de € 51,00, relativo à taxa de justiça paga.
Para tanto, alegou que celebrara com o Requerido um contrato de utilização comercial das bancas 44/45 do sector de peixe, no Mercado de …, do qual é entidade gestora.
Mais alegou que o contrato rege-se, para além das cláusulas próprias, pelas do regulamento interno, sendo que, por força do referido acordo, o requerido reconhece à Requerente o direito a ser compensada por quaisquer violações das normas daquele constante. Por infracção do disposto no contrato celebrado entre as partes, o requerido incorreu numa falta cuja consequência é o pagamento da quantia de € 150,00 à requerente.
Citado, o Réu deduziu oposição.
No dia 18.06.2019 foi proferido o seguinte despacho:
“Uma vez que a causa de pedir se encontra insuficientemente concretizada, determino que se notifique a Autora para que concretize:
i) Qual o objecto do contrato celebrado entre as partes;
ii) Quais as obrigações concretamente assumidas em tal contrato;
iii) A que se refere em concreto a Autora quando alega “infracção no disposto no contrato” e “a requerida incorreu numa falta cuja consequência é o pagamento da quantia de € 150,00 à Requerente”;
iv) Porque razão uma alegada obrigação de pagar € 150,00 redunda num pedido de € 400,00.
v) Qual a forma do contrato e, em caso de forma escrita para juntar aos autos o contrato.”
O A., aceitando o convite, esclareceu que:
“1- De acordo com o previsto na Cláusula Primeira do Contrato de Utilização em vigor entre a A. e o R., que a seguir transcrevemos, é objeto do contrato:
Cláusula 1.ª
(Objecto do contrato)
1. A PRIMEIRA CONTRAENTE confere, nos termos do presente contrato e do anexo que dele faz parte,
à SEGUNDA CONTRAENTE, que nos mesmos termos aceita, os seguintes direitos, a exercer durante o horário de funcionamento dos Mercados:
a) O direito à utilização da BANCA n.º 20, daqui em diante referida por ESPAÇO COMERCIAL, localizada no setor do peixe do Mercado Municipal de …;
b) Acesso, unicamente para os fins apropriados, às áreas de uso comum, designadamente corredores, instalações sanitárias e locais de carga e descarga de mercadorias;
c) Benefício dos diversos serviços e estrutura de apoio dos Mercados, nomeadamente serviços de limpeza, manutenção e conservação das partes e equipamentos de uso comum dos Mercados, segurança, consultadoria e promoção do mesmo;
d) Uso, em conjunto com as do seu ESPAÇO COMERCIAL, da denominação e da insígnia ou logótipo dos próprios Mercados.
2- Correspondendo aos direitos previstos nessa cláusula primeira um conjunto de deveres, nomeadamente os previstos na Cláusula Décima Primeira, cujo teor transcrevemos igualmente:
Cláusula 11.ª
(Sanções)
1. Sem prejuízo da responsabilidade da SEGUNDA CONTRAENTE de repor a situação violada e das sanções previstas, em especial, nas restantes cláusulas do presente contrato, a prática, pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE, de quaisquer das infrações ao R.I., confere à PRIMEIRA CONTRAENTE o direito de aplicar as sanções nele previstas, incluído a aplicação de sanções pecuniárias (multa).
2. A aplicação de sanções pecuniárias não preclude o direito da PRIMEIRA CONTRAENTE a reclamar da SEGUNDA CONTRAENTE indemnização pelos danos causados, bem como não afecta o direito da PRIMEIRA CONTRAENTE à resolução do presente contrato por incumprimento, nos termos previstos na Cláusula 12.ª.
3. A PRIMEIRA CONTRAENTE pode, no fim de cada ano civil, reduzir, ou mesmo anular, as sanções pecuniárias aplicadas, desde que a situação violada haja sido reposta e a SEGUNDA CONTRAENTE venha cumprindo pontualmente as suas obrigações não cometendo novas infracções.
4. Os casos não previstos no presente contrato como dando lugar à aplicação de sanções pecuniárias mas que como tal sejam tratados no Regulamento, seguem a disciplina ali prevista.
3. Isto significa que o R. contratualmente se submeteu à tutela da A., designadamente no que diz respeito à violação por aquele de quaisquer normas constantes do contrato ou do Regulamento Interno (cujas normas fazem igualmente parte do contrato).
4- Tendo no caso concreto, uma infração praticada pelo A. dado origem a uma decisão condenatória em sede de processo de contraordenação quantificada no valor de 400€
5. Que o R. se recusou e continua a recusar pagar.
6. Resultando pois numa infração às normas contratuais às quais a A. e o R. se obrigaram.
7. A referência a 150€ resultou de um erro material ou de escrita e está totalmente descontextualizada, pois como resulta da decisão (também anexa), a sanção foi no quantitativo de 400€.
(…)”
Por despacho proferido no dia 08.07.2017 foi julgada verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria e, em consequência, absolvido o Réu da instância.
O Requerente não se conformando com o despacho prolatado dele interpôs recurso, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões:
“A) De acordo com o previsto no artigo 19/1 a) e 4 da Lei 50/2012 de 31 de Agosto (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais) a A. é uma pessoa coletiva de direito privado de natureza empresarial local municipal.
B) A presente classificação legal contradiz a apresentada pelo Tribunal A QUO («uma pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial municipal»)
C) Dessa classificação legal resulta não ser aplicável a norma de competência prevista no artigo 4.º do ETAF, sendo competentes para apreciação do litígio os tribunais judiciais, ex vi, o Tribunal A QUO.”.
O recorrido não respondeu às alegações.
Dispensados os vistos e nada obstando ao conhecimento do mérito do recurso, cumpre apreciar e decidir.
II. Objecto do Recurso
Sendo o objecto do recurso definido pelas conclusões das alegações, impõe-se conhecer das questões colocadas pelo recorrente e as que forem de conhecimento oficioso, sem prejuízo daquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras (art.º 608.º, n.º 2, 609.º, 635.º, n.º 4, 639.º e 663.º, n.º 2 do CPC).
A única questão a decidir resume-se a saber se são competentes os tribunais comuns ou os tribunais administrativos para conhecer da presente litígio.
III. Fundamentação
1.De facto
1.1. No dia 31 de Julho de 1998, CC, na qualidade de Presidente da C.M. de …, declarou, por escritura pública, “que em sua reunião de 15.04.1998 a Câmara Municipal de … deliberou criar uma empresa de capitais exclusivamente municipais tendo por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais e a promoção do desenvolvimento das zonas envolventes, empresa essa cujos estatutos vieram a ser aprovados por deliberação da assembleia municipal em sua sessão ordinária de 27 de Abril também do corrente ano. Que pela presenta escritura o outorgante, na sua qualidade de Presidente da C.M de … e em execução da deliberação atrás referida, ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art.º 53 do Dec.-Lei n.º 100/84 de 29 de Março, constitui a empresa pública municipal denominada “Mercados de …, EPM”, que se regerá pelo estatuto que consta do documento complementar organizado nos termos do n.º 2 do art.º 64.º do Cód. do Notariado (…);
1.2. No dia 26.02.2013, CC, na qualidade de Presidente da C.M. de …, declarou, por escritura pública que “(…) o executivo camarário, reunido no dia 13 de Fevereiro do ano em curso, deliberou aprovar, sob proposta do Conselho de Administração da Empresa Municipal Mercados, a alteração à denominação e as alterações aos Estatutos da Empresa, que por força do estatuído nos n.ºs 1, 4 e 5 do art.º 19.º e no art.º 70.º da Lei n.º 50/2012, passa a Empresa Local, de natureza municipal.
A Empresa passa a designar-se por Mercados de …, E,M, pessoa colectiva de direito privado, e natureza municipal a reger-se pelos Estatutos que apresentou e arquivo um exemplar, nos termos do art.º 64.º do Cod. do Notariado, que li e rubriquei, os quais ficam a fazer parte integrante desta escritura e subsidiariamente pelo regime jurídico da actividade empresarial local e das participações locais e previsto na Lei n.º 50/12, de 31 de Agosto e no que neste não for especialmente regulado, pelo código das sociedades comerciais. (…)”;
1.3. A apelante é uma empresa local, pessoa colectiva de direito privado, com natureza municipal e tem por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais existentes ou que vierem a existir na área do Município de .., designadamente os Mercados da cidade e das freguesias da F… e de M…, bem como das zonas envolventes aos mesmos e de quaisquer outras que venham a ser definidas pelo órgão executivo do Município, para além da possibilidade de ser delegatária nos termos e para os efeitos do art.º 36.º do Dec.-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, republicado pela Lei n.º 32/2012, de 14 de Agosto (art.ºs 1.º e 4.º dos Estatutos da Apelante)
1.4. A C.M. de …, para efeitos do art.º 27.º da Lei n.º 50/12, de 31 de Agosto, poderá delegar na apelante os poderes que entenda necessários para a concretização do seu objecto, ficando a apelante, através do pessoal que nela exerça funções, investida dos poderes de autoridade administrativa decorrentes das normas legais e regulamentares relacionadas com o seu objecto (n.ºs 3 e 4 do art.º 5.º dos Estatutos da apelante).
1.5. Dispõem, ainda, os Estatutos da Apelante:
“(…)
Artigo 6.º
(Delegação de Poderes)
1.Para a prossecução dos seus fins a C.M. de … delega à empresa (ora apelante) os poderes necessários à prossecução do seu objecto social.
2. Sem prejuízo de outros poderes que lhe venham a ser expressamente delegados por deliberação municipal, são atribuídos à empresa:
a) O direito de utilizar e administrar os bens do domínio público ou privado municipal que estejam ou venham a estar afectos ao exercício da sua actividade;
b) Os poderes e prerrogativas do município quanto à fiscalização, protecção, desocupação, demolição e defesa administrativa da posse dos terrenos e instalações que lhe estejam afectos e das obras por si executadas ou contratadas, podendo, ainda, nos termos da lei, ocupar temporariamente os terrenos particulares de que necessite para estaleiros, depósito de materiais, alojamento de pessoal operário e instalação de escritórios, sem prejuízo do direito a indemnização a que houver lugar;
c) O acesso a fundos comunitários;
d) a celebração de contratos-programa com o Governo;
e) Proceder à fiscalização decorrente das correspondentes disposições legais aplicáveis bem como dos regulamentos municipais relacionados com os serviços a prestar;
f) instruir processos de contra-ordenação por violação dos respectivos regulamentos e aplicar as coimas previstas;
g) Todos os demais poderes administrativos, tarifários e de autoridade pública, previstos na lei, necessários à prossecução do seu objecto social.
(…)
Artigo 7.º
(Órgãos Sociais)
1. São órgãos sociais da Empesa:
a) A Assembleia Geral;
b) O Conselho de ADMINISTRAÇÃO;
C) o Fiscal Único.
2. (…)
3. O mandato dos titulares dos órgãos sociais será coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos, sem prejuízo dos actos de exoneração e da continuação de funções até á sua efectiva substituição.
Artigo 15.º
(Competências)
Compete ao Conselho de Administração, para além de outras competências resultantes da lei ou dos presentes estatutos:
i) Exercer os poderes que lhe forem delegados pela C.M.;
(…)
l) Emitir parecer sobre os assuntos que a C.M. de … entenda dever submeter-lhe e executar os estudos e projectos que por esta lhe sejam confiados;
(…)
Artigo 20.º
(Composição)
1. A fiscalização da Empresa é exercida por um Fiscal Único, que terá sempre um suplente, os quais devem ser Revisores Oficiais de Contas ou Sociedades de revisores Oficiais de Contas.
2. O Fiscal Único será designado pela Assembleia de …, sob proposta da Câmara Municipal de ….
Artigo 21.º
(Competência)
São competência do Fiscal Único, designadamente:
(…)
b) Emitir parecer prévio sobre a necessidade de avaliação plurianual do equilíbrio de exploração da Empresa e, sendo caso disso, proceder ao exame do plano provisional previsto no n.º 5 do art.º 40.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto;
c) Emitir parecer prévio sobre a celebração dos contratos-programa previstos nos art.ºs 47.º e 50.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto;
(…)
h) Remeter semestralmente à C.M. de … um relatório fundamentado sobre a situação económica e financeira da Empresa.
(…)
Artigo 27.º
(Contratos-Programa)
1.O Conselho de Administração celebrará com a Câmara Municipal de … contratos-programa, que serão aprovados posteriormente pela Assembleia Municipal de …, sempre que esta pretenda que a Empresa prossiga objectivos sectoriais, reaize investimentos de rendibilidade não demonstrada ou adopte preços socais.
2. Os contratos-programa devem definir detalhadamente o fundamento da necessidade do estabelecimento da relação contratual, a finalidade desta, os montantes dos subsídios à exploração, assim como a eficácia e a eficiência que se pretende atingir com a mesma, concretizando um conjunto de indicadores ou referenciais que o permitam medir a realização dos objectivos sectoriais.
3. Os contratos-programa integrarão o plano de actividades da Empresa para o período a que respeitam.
Artigo 28.º
(Empréstimos)
(…)
1.A celebração de empréstimos a médio e longo prazo carece de autorização da C.M. de ….
(…)
Artigo 32.º
(Superintendência)
“1. A Câmara Municipal de … exerce, em relação à empresa os seguintes poderes:
a) Emitir diretivas e orientações estratégicas ao Conselho de Administração no âmbito dos objetivos a prosseguir;
b) Autorizar alterações estatutárias;
c) Determinar a realização de auditorias e averiguações ao funcionamento da empresa;
d) Pronunciar-se sobre quaisquer assuntos de interesse para a empresa, podendo emitir as recomendações que considerar convenientes.
2. Exercer outros poderes que lhe sejam conferidos pela lei e pelos estatutos.
(…)
Artigo 34.ª
(Alienação, dissolução, transformação, integração, fusão e internalização
A alienação, dissolução, transformação, fusão e internalização da presente éda competência da Assembleia Municipal de …, sob proposta da Câmara Municipal, a quem incumbe definir os termos de liquidação do respectivo património.
(…)
1.6. Estipula o “Regulamento Interno dos Mercados Municipais de …”
Artigo 1.º
“(Âmbito)
1.O presente regulamento Interno, doravante designado por R.I., aprovado pelo Conselho de Administração da “Mercados de …, E.M.”, estabelece as regras de organização e funcionamento dos Mercados Municipais de …, doravante referidos apenas como Mercados, devendo entender-se incluídos neste âmbito os Mercados Municipais existentes nas Vilas da F… e M….
2. O Conselho de Administração da empresa Municipal “Mercados de …, E.M.”, ora na qualidade de Entidade Gestora e doravante apenas como E.G., é o órgão competente para a administração, gestão, organização e fiscalização dos Mercados”
(…)
Artigo 6.º
“(Competências da Entidade Gestora)
1.Compete à E.G. assegurar a gestão dos Mercados e dos espaços públicos envolventes e neles exercer os seus poderes de direcção, administração e fiscalização, designadamente:
a) Fiscalizar as actividades exercidas e fazer cumprir o disposto no presente R.I.;
b) Cobrar os valores devidos pela ocupação dos espaços e prestação de serviços;
c) Exercer a inspecção higieno-sanitária dos produtos e efectuar a gestão das zonas e serviços comuns, respectiva limpeza e conservação;
d) Coordenar e orientar a publicidade e promoção comercial dos Mercados;
e) Autorizar a utilização dos espaços comerciais, lugares de terrado e dos espaços públicos envolventes, nos termos do presente R.I.;
f) Acompanhar as transformações e projectos urbanísticos com influência na actividade comercial;
g) garantir a modernização das condições em que se processam as atividades comerciais nos Mercados;
h) Exercer o poder disciplinar nos termos do disposto no Capítulo IV do presente regulamento.
2. relativamente àquelas funções que não se traduzam no exercício de poderes de autoridade a E.G. poderá recorrer á contratação de outras entidades que as garantam nos mesmos termos.
(…)
Artigo 8.º
“(Adjudicação de Espaços Comerciais)
1.A concessão do direito de utilização dos espaços comerciais, com excepção dos lugares de terrado, será efctuada mediante concurso.
2. Se o concurso ficar deserto, recorrer-se-á ao procedimento de ajuste directo.
(…)
Artigo 17.º
(Cessação da Utilização)
1. A utilização dos espaços previstos no R.I. cessa:
a) Pelos motivos previstos no Contrato de Utilização;
b) Por renúncia do titular de Contrato de Utilização;
c) Por falta de pagamento de quaisquer valores, por período superior a 3 meses;
d) Por cedência a terceiros, sem autorização da E.G.;
e) Por incumprimento das exigências legais para o exercício da actividade;
f) Por aplicação da sanção prevista na al. e) do n.º 1 do art.º 39.º.
2. Ocorrendo a cessação, o titular não tem direito a qualquer indemnização e deverá proceder à desocupação do espaço, no prazo de 15 dias após notificação.
3. Em caso de recusa ou inércia do titular, a E.G. procederá à remoção e armazenamento dos bens do titular, às expensas do próprio e pelo prazo de 6 meses.
4. Apenas será restituído o mobiliário ou outro equipamento removido mediante o pagamento dos valores ou outros encargos devidos pelo titular.
5. Reverterão a favor da E.G., após o prazo de 6 meses, os bens armazenados que não sejam reclamados ou que não possam ser restituídos pelo não pagamento das dívidas do titular.
(…)
Artigo 24.º
(Produtos Comercializáveis)
1 – Nos Mercados são comercializáveis os seguintes produtos:
a) Alimentares:
1.º Grupo – produtos hortícolas de consumo imediato, em fresco;
2.º Grupo – frutas verdes, frutas secas e especiarias;
3.º Grupo – criação, ovos e caça;
4.º Grupo – peixe, moluscos e mariscos frescos, peixe seco e salgado (excepto bacalhau);
(…)
CAPITULO IV
Disciplina dos Mercados
Artigo 34.º
(Fiscalização)
A fiscalização do disposto no presente RI e a aplicação de sanções são da competência da E.G..
Artigo 35.º
(Proibições)
1 – Sem prejuízo do especificamente disposto nas normas constantes dos artigos seguintes, no interior dos Mercados é expressamente proibido:
a) Colocar produtos alimentares, destinados ou não à venda, em contacto directo com o pavimento;
b) Colocar produtos e artigos, para venda ou de uso próprio dos titulares das licenças e dos seus colaboradores, fora da área dos respectivos espaços;
c) Comercializar produtos diferentes daqueles para que foi autorizado;
d) Colocar fora das bancas, taras para transporte de produtos, para além do tempo indispensável para o seu esvaziamento;
e) Arrastar as taras, com ou sem produtos, pelo chão;
f) Ocupar espaços comuns ou dificultar de alguma forma a circulação de pessoas;
g) Fumar ou foguear:
h) Proceder a adaptações ou modificações dos espaços comerciais, seja qual for a sua natureza, sem prévia autorização da E.G.;
i) Provocar, de qualquer modo, desperdício de água;
j) Proceder a operações de colocação de gelo sobre o pescado fora do espaço comercial de que é titular;
l) Permitir que nos espaços não destinados ao público permaneçam pessoas estranhas à actividade autorizada no local;
m) A entrada de animais, exceto cães de assistência, quando acompanhados por pessoa com deficiência, nos termos do Decreto-Lei n.º 74/2007, de 27 de Março;
n) Realizar operações de limpeza dos espaços comerciais, para além das necessárias à manutenção das condições higieno-sanitárias, durante o período de funcionamento dos mercados;
o) Apregoar, gritar ou usar de termos e gestos impróprios;
p) Exercer qualquer tipo de publicidade sem autorização da E.G.;
q) A entrada de bicicletas, ciclomotores, motociclos, salvo veículos não motorizados de transporte de pessoas com deficiência;
r) Praticar ou incitar a actos de indisciplina, que possam prejudicar o normal funcionamento dos Mercados.
Artigo 36.º
(Venda Ambulante)
Nos Mercados e zonas envolventes é proibida a venda ambulante, salvo com autorização expressa da E.G..
Artigo 37.º
(Gravidade das Infracções)
1 – São consideradas graves as seguintes infracções:
a) Colocar produtos alimentares, destinados ou não à venda, em contacto directo com o pavimento;
b) Colocar produtos ou artigos, para venda ou de uso próprio dos titulares das licenças e seus colaboradores, fora da área dos respectivos espaços;
c) Comercializar produtos diferentes daqueles para que foi autorizado;
d) Colocar fora das bancas, taras para transporte de produtos para além do tempo indispensável para o seu esvaziamento;
e) Arrastar as taras, com ou sem produtos, pelo chão;
f) Ocupar espaços comuns ou dificultar de alguma forma a circulação de pessoas;
g) Provocar, de algum modo, desperdício de água;
h) Proceder a operações de colocação de gelo sobre o pescado, fora do espaço comercial de que é titular;
i) Permitir que nos espaços não destinados ao público, permaneçam pessoas estranhas à actividade autorizada no local;
j) Proceder a operações de limpeza dos espaços comerciais, para além das necessárias à manutenção das condições higieno-sanitárias, durante o período de funcionamento dos Mercados;
l) Apregoar, gritar ou usar de termos e gestos impróprios;
m) Exercer qualquer tipo de publicidade, sem autorização da E.G.;
n) Não cumprir os horários de funcionamento dos Mercados;
o) Proceder à venda ambulante nos Mercados e zonas envolventes, sem autorização da E.G.;
p) A reincidência em infracções leves.
2 – São consideradas muito graves as seguintes infracções:
a) Deter ou expor para venda produtos alimentares impróprios para consumo;
b) Realizar obras sem autorização da E.G. e sem o licenciamento municipal, se este for exigível pela legislação em vigor;
c) Não assegurar a direcção efectiva da actividade no espaço comercial;
d) A cedência não autorizada do espaço de que é titular;
e) O não acatamento das orientações da E.G.;
f) Não usar as indumentárias definidas pela E.G.;
g) Fumar ou foguear no interior dos Mercados;
h) Falta de afixação dos preços;
i) Não proceder à limpeza adequada dos espaços comerciais;
j) A ausência de gelo sob o peixe durante a exposição para venda;
l) A entrada ou permanência de animais, excepto cães de assistência;
m) A entrada de bicicletas, ciclomotores, motociclos, salvo veículos não motorizados de transporte de pessoas com deficiência;
n) O encerramento dos espaços comerciais sem o parecer favorável ou autorização da E.G.;
o) Falta de higiene na apresentação dos titulares e seus colaboradores;
p) A ocupação de espaço público envolvente aos mercados, sem autorização da E.G.;
q) A prática ou a incitação de actos de distúrbios ou de indisciplina que ponham em causa o normal funcionamento dos Mercados;
3 – Todas as infracções não previstas nos números anteriores são consideradas leves.
(…)
Artigo 39.º
(Sanções)
1 – As sanções aplicáveis aos titulares dos Mercados, pela prática das infrações ao presente R.I., são as seguintes:
a) Advertência simples (mero reparo verbal);
b) Advertência registada (notificação escrita);
c) Multa (natureza pecuniária);
d) Suspensão (até 3 meses);
e) Exclusão.
2 – A definição da natureza e medida das sanções a aplicar compete à E.G.
3 – As sanções acima referidas, bem como o facto que lhes deu origem, serão registadas em livro oficial, próprio para o efeito, e devem ser comunicadas ao faltoso, nos casos previstos nas alíneas b) a e) do n.º 1, por meio de documento assinado pela E.G..
4 – As sanções a aplicar ao faltoso devem atender, nomeadamente, à gravidade do ato, à prática reiterada do acto ou a actos sancionáveis, ainda que de natureza diversa, aos antecedentes do faltoso no que respeita a estas matérias e aos Mercados, à culpa ou negligência do faltoso e a outras circunstâncias agravantes ou atenuantes da sanção a aplicar.
5 – As sanções não são cumuláveis entre si.
Artigo 40.º
(Multa)
1 – Quanto à natureza pecuniária da sanção de multa fica estabelecido que:
a) As infracções ao disposto no presente RI, quando praticadas por pessoas singulares, serão graduadas entre um quinto da remuneração mínima nacional e uma remuneração mínima nacional, tratando-se de infracções graves e entre uma e cinco remunerações mínimas nacionais, no caso de infracções muito graves. Quando praticadas por pessoas colectivas, os valores referidos na presente alínea serão elevados para o dobro.
b) As infracções consideradas leves serão graduadas até um quinto da remuneração mínima nacional, se praticadas por pessoas singulares, e elevadas para o dobro, se praticadas por pessoas colectivas.
2 – O disposto nos números anteriores terá aplicação, sem prejuízo pelo cumprimento da lei civil e lei penal aplicáveis.
3 – A negligência e a tentativa são sempre puníveis.
4 – A prática reiterada de infracções, concede à E.G. a prerrogativa de aplicação de multas agravadas, para além dos limites estabelecidos
Artigo 41.º
(Suspensão Preventiva)
Durante a pendência do processo de aplicação de sanção, os titulares podem ser preventivamente suspensos da utilização do espaço por período não superior a 90 (noventa) dias, quando a sua presença se revele inconveniente para o apuramento da verdade ou para o normal funcionamento dos Mercados.
(…)”
1.8. No dia 5 de Agosto de 2013, a apelante, por um lado, na qualidade de primeira contraente, e o apelado, por outro, na qualidade de segundo contraente, declararam por escrito, que denominaram de “Contrato de Utilização de Espaço Comercial – Mercados de …”:
Considerando que:
A) A Mercados de …, E.M., de acordo com o art.º 4.º dos seus estatutos, tem por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais existentes ou que vierem a existir na área do Município de …, designadamente os Mercados da cidade e das freguesias da F… e de M…, bem como das zonas envolventes aos mesmos e de quaisquer outras que venham a ser definidas pelo órgão executivo do Município, para além da possibilidade de ser delegatária nos termos e para os efeitos do art.º 36.º do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, republicado pela Lei 32/2012, de 14 de Agosto;
B) Que a gestão eficiente e racional dos edifícios que compõem os Mercados Municipais de …, F… e M…, são um fator determinante na promoção do crescimento económico local e regional, na eliminação de assimetrias e no reforço da coesão económica e social local ou regional, contribuindo para a eficiência económica e para o respeito dos princípios da não discriminação e da transparência;
C) Que foi aprovado pelo Conselho de Administração da Mercados de …, E.M., o Regulamento Interno (R.I.), que estabelece as regras de organização e funcionamento dos Mercados Municipais de …, F… e M…;
D) Que os Mercados são um equipamento colectivo, constituídos por espaços comerciais, orientados para a venda ao público de produtos alimentares (sector hortofrutícola e sector do peixe) e prestação de serviços, dotados de zonas comuns e serviços de apoio, o qual está concebido e organizado por forma a proporcionar aos titulares nele instalados boas condições de higiene, salubridade, operacionalidade no seu negócio e, aos seus clientes e consumidores em geral, segurança, conforto e variedade de oferta, facilitando-lhes a escolha e a aquisição dos bens e serviços de que necessitam.
E) Que o direito de ocupação de qualquer espaço comercial é obrigatoriamente titulado por um Contrato de Utilização,
É celebrado de boa-fé, livremente e reciprocamente aceite, o presente contrato de utilização, que se regerá pelas cláusulas seguintes:
Cláusula 1.ª
(Objecto do contrato)
1. A PRIMEIRA CONTRAENTE confere, nos termos do presente contrato e do anexo que dele faz parte, à SEGUNDA CONTRAENTE, que nos mesmos termos aceita, os seguintes direitos, a exercer durante o horário de funcionamento dos Mercados:
a) O direito à utilização da BANCA n.º 20, daqui em diante referida por ESPAÇO COMERCIAL, localizada no setor do peixe do Mercado Municipal de …;
b) Acesso, unicamente para os fins apropriados, às áreas de uso comum, designadamente corredores, instalações sanitárias e locais de carga e descarga de mercadorias;
c) Benefício dos diversos serviços e estrutura de apoio dos Mercados, nomeadamente serviços de limpeza, manutenção e conservação das partes e equipamentos de uso comum dos Mercados, segurança, consultadoria e promoção do mesmo;
d) Uso, em conjunto com as do seu ESPAÇO COMERCIAL, da denominação e da insígnia ou logótipo dos próprios Mercados.
Cláusula 2.ª
(Exercício do direito de utilização)
1. O ESPAÇO COMERCIAL terá a denominação de BANCA, estando qualquer alteração sujeita a consentimento expresso e por escrito da PRIMEIRA CONTRAENTE.
2. O ESPAÇO COMERCIAL destina-se exclusivamente ao exercício pela SEGUNDA CONTRAENTE da atividade comercial de venda dos produtos constantes do 4.º grupo do artigo 24.º do R.I., a qual deverá ser exercida de forma continuada e ininterrupta, durante o horário de funcionamento fixado pela PRIMEIRA CONTRAENTE, não podendo ser-lhe atribuído destino diferente sem o acordo prévio da PRIMEIRA CONTRAENTE, dado expressamente e por escrito.
3. A SEGUNDA CONTRAENTE não terá qualquer direito de exclusividade para exercer, nos Mercados, a actividade comercial prevista no número anterior.
4. Se, violando a obrigação referida no n.º 2 de exercício da atividade por forma continuada e ininterrupta, a SEGUNDA CONTRAENTE mantiver, em cada ano civil, o seu ESPAÇO COMERCIAL encerrado, por um período superior a 30 dias contínuos ou 60 dias intercalados, a PRIMEIRA CONTRAENTE tem o direito de resolver o presente contrato nos termos previstos na Cláusula 12.ª, sem prejuízo da obrigação de pagamento da penalidade prevista na Cláusula 11ª.
5. A SEGUNDA CONTRAENTE obriga-se a promover e a assegurar o funcionamento do ESPAÇO COMERCIAL segundo as boas regras do comércio, de acordo com os condicionalismos inerentes e característicos do comércio integrado, em particular dos expressos no presente contrato e no Regulamento Interno que constitui o Anexo I, e mantendo os mais elevados padrões de qualidade.
6. A SEGUNDA CONTRAENTE, na exploração do ESPAÇO COMERCIAL, na utilização das zonas comuns dos Mercados e em todos os aspetos relacionados com o ESPAÇO COMERCIAL e os Mercados obriga-se, por si, pelos seus colaboradores e pelos utentes da sua banca, a cumprir e fazer cumprir integralmente o disposto no presente contrato e no Regulamento Interno que constitui o Anexo I.
Cláusula 3.ª
(Duração do contrato)
O direito de utilização do ESPAÇO COMERCIAL tem início no dia 02 de Janeiro de 2013 e termo 5 (cinco) anos após aquela data, ou seja no dia 01 de Janeiro de 2018, renovando-se automaticamente, por períodos sucessivos de 1 (um) ano, salvo denúncia de qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de 30 (trinta) dias face à data de renovação, por carta registada com aviso de receção.
Cláusula 4.ª
(Remuneração)
1. A SEGUNDA CONTRAENTE pagará mensalmente à PRIMEIRA CONTRAENTE, ou a quem esta, em qualquer momento, lhe indicar, pela utilização e acesso do ESPAÇO COMERCIAL e demais serviços facultados nos termos do presente contrato, uma contrapartida de € 29,66.
2. A SEGUNDA CONTRAENTE pagará a contrapartida referida no n.º 1 até ao último dia útil do mês imediatamente anterior aquele a que disser respeito, nos escritórios da PRIMEIRA CONTRAENTE.
3. A contrapartida mensal será objecto de actualização anual, calculada por referência à inflação, adoptando-se, para esse efeito, o índice de preços no consumidor, sem habitação, no Continente, publicado pelo INE (Instituto Nacional de Estatística), verificado no período de doze meses que termine nos 30 dias antes da data de actualização.
4. No caso de o índice do INE não ser conhecido à data em que possa haver lugar à actualização, aplicar-se-á, provisoriamente, no cálculo da actualização, o último índice conhecido, havendo, logo que seja conhecido o novo índice, lugar a acertos, com referência ao primeiro mês relativamente ao qual a actualização diga respeito, aos quais a PRIMEIRA CONTRAENTE procederá e que se reflectirão, após comunicação do valor dos mesmos à SEGUNDA CONTRAENTE, na primeira contrapartida mensal vincenda.
Cláusula 5.ª
(Obrigações acessórias)
1. A SEGUNDA CONTRAENTE obriga-se a manter o ESPAÇO COMERCIAL e todos os seus pertences, incluindo canalizações de água e esgotos, instalações eléctricas, de segurança, telefones e ar condicionado, em bom estado de conservação e apresentação e a suportar o custo de quaisquer obras de reparação tornadas necessárias, quer pelo funcionamento do ESPAÇO COMERCIAL, quer pela sua devolução quando o presente contrato terminar.
2. Havendo lugar à devolução do ESPAÇO COMERCIAL por efeito da verificação de qualquer facto extintivo do presente contrato, a SEGUNDA CONTRAENTE obriga- se a entregar todas as chaves do ESPAÇO COMERCIAL à PRIMEIRA CONTRAENTE, designadamente a fim de esta verificar o seu estado, no tocante à conservação e funcionamento dos aparelhos e instalações existentes, sem prejuízo de se manter a sua responsabilidade pelo cumprimento de todas as obrigações decorrentes do presente contrato e da obrigação de ressarcir a PRIMEIRA CONTRAENTE por todos os prejuízos causados.
Cláusula 6.ª
(Obras e benfeitorias)
1. Sempre que a SEGUNDA CONTRAENTE pretenda realizar quaisquer obras ou trabalhos no ESPAÇO COMERCIAL, deverá submeter à aprovação prévia, dada por escrito, da PRIMEIRA CONTRAENTE todos os elementos necessários para que esta se possa pronunciar, nomeadamente os projetos de obras, devidamente instruídos e com uma Memória Descritiva onde se indicará o tipo e cor dos materiais a utilizar, bem como o tempo previsível para a finalização das obras e abertura ou reabertura do ESPAÇO COMERCIAL, juntando um esboço ou a perspetiva final de decoração do ESPAÇO COMERCIAL.
2. A SEGUNDA CONTRAENTE poderá retirar todas as obras que realizar no ESPAÇO COMERCIAL, bem como todas as benfeitorias que nela forem introduzidas, incluindo a instalação de equipamentos, devendo a SEGUNDA CONTRAENTE restituir o ESPAÇO COMERCIAL, no termo do presente contrato, por qualquer causa, no estado em que o mesmo se encontrava na data da entrega.
3. Caso a SEGUNDA CONTRAENTE mantenha o ESPAÇO COMERCIAL encerrado, por efeito das obras referidas nos números anteriores, por período superior àquele que for autorizado pela PRIMEIRA CONTRAENTE, esta terá direito a uma indeminização no valor de 2 (duas) contrapartidas mensais, prevista na cláusula 4.ª, e se o atraso na reabertura do ESPAÇO COMERCIAL se prolongar por um período superior a 30 (trinta) dias, a PRIMEIRA CONTRAENTE poderá resolver, de imediato, o presente contrato.
Cláusula 7.ª
(Transferência do risco)
1. A SEGUNDA CONTRAENTE assume, desde a entrega provisória do ESPAÇO COMERCIAL, todos os riscos inerentes à sua detenção e utilização, assim como os riscos que nela tenham origem, obrigando-se a celebrar e a manter em vigor, por todo o tempo de duração do presente contrato, um ou mais contratos de seguro que cubram, em termos considerados razoáveis pela PRIMEIRA CONTRAENTE, os riscos de incêndio e outros acidentes de natureza e de responsabilidade civil decorrentes de factos emergentes da exploração do ESPAÇO COMERCIAL que possam causar danos, de qualquer natureza, ao próprio ESPAÇO COMERCIAL, aos Mercados e/ou a terceiros.
2. Os contratos de seguro previstos nesta cláusula deverão conter uma disposição que impeça a sua resolução pela seguradora ou pelo segurado sem o prévio conhecimento e concordância da PRIMEIRA CONTRAENTE.
3. A SEGUNDA CONTRAENTE entregará à PRIMEIRA CONTRAENTE, na data de início de produção de efeitos do presente contrato e até 30 de Janeiro de cada um dos anos seguintes de vigência do mesmo, documento comprovativo dos contratos de seguro celebrados no respeito pelas condições constantes desta cláusula.
Cláusula 8.ª
(Cessão ou transmissão para terceiros)
1. O presente contrato é celebrado pela PRIMEIRA CONTRAENTE com a SEGUNDA CONTRAENTE, intuitu personae, nomeadamente tendo em conta o perfil, qualidades e garantias por esta oferecidas e tendo igualmente como pressuposto e base negocial a identidade dos sócios da SEGUNDA CONTRAENTE.
2. A SEGUNDA CONTRAENTE não pode, salvo consentimento prévio, dado por escrito, da PRIMEIRA CONTRAENTE:
a) Ceder a sua posição no presente contrato;
b) Permitir a outrem o uso, total ou parcial, do ESPAÇO COMERCIAL, a qualquer título e para qualquer finalidade;
c) Trespassar ou ceder, no todo ou em parte, temporária ou definitivamente, qualquer dos elementos integrantes do ESPAÇO COMERCIAL, o estabelecimento comercial nele instalado ou a sua exploração.
3. Todo e qualquer negócio, nomeadamente cessão ou transmissão de quotas, que envolva terceiros pressuporá, obrigatoriamente, a celebração de um novo contrato
4. A violação, pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE, do disposto nos números anteriores confere à PRIMEIRA CONTRAENTE o direito de resolver, de imediato, o presente contrato.
Cláusula 9.ª
(Direito de preferência)
1. A PRIMEIRA CONTRAENTE tem o direito de preferência na eventual celebração pela SEGUNDA CONTRAENTE de quaisquer actos ou contratos cuja finalidade enquadre o previsto nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 da Cláusula anterior.
2. No caso de a PRIMEIRA CONTRAENTE optar por exercer o seu direito de preferência, fá-lo-á em igualdade de condições com o terceiro indicado como interessado adquirente / cessionário, com excepção das relativas ao preço proposto, ao qual será deduzida a quantia equivalente a 3 (três) vezes o valor da contrapartida mensal prevista na Cláusula 4.ª.
3. Para efeitos de obtenção do consentimento previsto na Cláusula anterior e de exercício do direito de preferência pela PRIMEIRA CONTRAENTE, caso pretenda ceder a sua posição contratual, permitir o uso do ESPAÇO COMERCIAL por terceiro, a qualquer título, trespassar ou ceder, total ou parcialmente, a exploração do estabelecimento comercial nela instalado, a SEGUNDA CONTRAENTE notificará da sua intenção a PRIMEIRA CONTRAENTE, por meio de carta registada com aviso de recepção, indicando os termos do negócio projectado, nomeadamente identificando o terceiro adquirente, o preço e demais termos e condições acordados. A PRIMEIRA CONTRAENTE disporá de um prazo de 30 (trinta) dias úteis para responder, prestando ou negando o seu consentimento ou declarando preferir, se for o caso.
4. Caso consinta na celebração do negócio e não exerça o seu direito de preferência, a PRIMEIRA CONTRAENTE terá direito a receber da SEGUNDA CONTRAENTE uma compensação pela modificação subjectiva do contrato de valor correspondente a 24 (vinte e quatro) vezes o valor da contrapartida mensal prevista na Cláusula 4.ª que em cada momento se encontrar em vigor, no prazo de trinta dias.
5. A SEGUNDA CONTRAENTE obriga-se a não transmitir as respectivas participações sociais, bem como a não consentir na entrada de novos sócios, sem previamente comunicar esse facto à PRIMEIRA CONTRAENTE, e a obter o consentimento desta, dado previamente e por escrito, sempre que das referidas alterações resulte que a maioria do capital social (50,1%) deixará de ser detido pelos atuais sócios ou que o atual sócio maioritário perca essa qualidade.
6. Sempre que se verifique alguma das situações previstas no número anterior, a PRIMEIRA CONTRAENTE terá o direito a receber uma compensação de montante igual ao previsto no n.º 4 desta cláusula.
7. O pagamento das quantias referidas nos n.os 4 e 6 anteriores é da responsabilidade da SEGUNDA CONTRAENTE e deverá ser efectuado até ao dia de celebração do negócio que o determine ou da sua produção de efeitos, se anterior.
Cláusula 10.ª
(Transmissão por Morte)
1. Por morte da SEGUNDA CONTRAENTE, no caso de pessoa singular, pode o presente contrato de utilização ser averbado em nome do cônjuge não separado judicialmente de pessoas e bens, de pessoa com quem viva em união de facto há mais de dois anos, ou de descendentes ou ascendentes do primeiro grau, se tal for requerido à PRIMEIRA CONTRAENTE no prazo de 60 (sessenta) dias após a morte.
2. No caso de pluralidade de requerentes do mesmo grau de parentesco, abrir-se-á licitação entre eles.
3. O averbamento, concedido nos termos do presente artigo, está dispensado do pagamento de compensação, sem prejuízo da obrigação do pagamento dos valoresque possam encontrar-se em dívida.
Cláusula 11.ª
(Sanções)
1. Sem prejuízo da responsabilidade da SEGUNDA CONTRAENTE de repor a situação violada e das sanções previstas, em especial, nas restantes cláusulas do presente contrato, a prática, pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE, de quaisquer das infrações ao R.I., confere à PRIMEIRA CONTRAENTE o direito de aplicar as sanções nele previstas, incluído a aplicação de sanções pecuniárias (multa).
2. A aplicação de sanções pecuniárias não preclude o direito da PRIMEIRA CONTRAENTE a reclamar da SEGUNDA CONTRAENTE indemnização pelos danos causados, bem como não afecta o direito da PRIMEIRA CONTRAENTE à resolução do presente contrato por incumprimento, nos termos previstos na Cláusula 12.ª.
3. A PRIMEIRA CONTRAENTE pode, no fim de cada ano civil, reduzir, ou mesmo anular, as sanções pecuniárias aplicadas, desde que a situação violada haja sido reposta e a SEGUNDA CONTRAENTE venha cumprindo pontualmente as suas obrigações não cometendo novas infracções.
4. Os casos não previstos no presente contrato como dando lugar à aplicação de sanções pecuniárias mas que como tal sejam tratados no Regulamento, seguem a disciplina ali prevista.
Cláusula 12.ª
(Resolução do contrato)
1. Sem prejuízo do disposto na Cláusula anterior, nas demais cláusulas do presente contrato e no Regulamento Interno, a PRIMEIRA CONTRAENTE tem o direito de resolver o presente contrato em caso de incumprimento pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE, dos deveres e obrigações decorrentes do presente contrato e do Regulamento Interno.
2. Se a PRIMEIRA CONTRAENTE pretender exercer o seu direito de resolução comunicará essa sua intenção à SEGUNDA CONTRAENTE, ou a esta e à TERCEIRA CONTRAENTE, no caso de o incumprimento contratual lhe ser também imputável, fixando-lhes um prazo, não inferior a 8 (oito) dias nem superior a 30 (trinta) dias, para que a situação faltosa seja regularizada, sem prejuízo da sua responsabilidade pela eventual mora no cumprimento.
3. Caso o prazo, previsto no número anterior, se esgote, sem haver lugar à reposição da situação faltosa, o incumprimento tem-se por definitivo e a resolução do contrato produz os seus efeitos, sem necessidade de quaisquer outras formalidades, no primeiro dia seguinte ao termo daquele prazo.
4. Em caso de resolução do contrato, a SEGUNDA CONTRAENTE ficará obrigada a pagar à PRIMEIRA CONTRAENTE, a título de penalidade, uma quantia correspondente a duas vezes o valor anual da contrapartida prevista na Cláusula 4.ª, n.º 1, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
5. As penalidades previstas nos números anteriores não prejudicam o direito da PRIMEIRA CONTRAENTE a exigir da SEGUNDA CONTRAENTE indemnização pelo dano excedente que tal incumprimento lhe tenha causado.
6. Resolvido o contrato, a PRIMEIRA CONTRAENTE tem o direito de reassumir a detenção do ESPAÇO COMERCIAL, e, se não lhe tiver sido entregue a chave, usar os meios que se mostrem necessários e adequados para reassumir a detenção do mesmo ESPAÇO COMERCIAL.
7. A não-aceitação pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE do fundamento invocado pela PRIMEIRA CONTRAENTE para o exercício do direito de resolução apenas confere àquela, ou àqueles, o direito de accionar judicialmente a PRIMEIRA CONTRAENTE, não podendo opor-se à produção dos efeitos próprios da resolução operada que se haverá por válida e eficaz e, designadamente, não podendo impedir ou dificultar os actos que a PRIMEIRA CONTRAENTE desenvolva como meio de reassumir a detenção do ESPAÇO COMERCIAL ou, posteriormente, no âmbito do exercício dos seus direitos de propriedade.
8. Se, na data em que a PRIMEIRA CONTRAENTE reassumir a detenção do ESPAÇO COMERCIAL, existirem, na mesma, mercadorias, móveis, máquinas ou quaisquer outros produtos ou equipamentos que a SEGUNDA CONTRAENTE tenha a obrigação de levantar, a PRIMEIRA CONTRAENTE fica, pelo prazo de 15 (quinze) dias, investida na posição de sua fiel depositária, podendo promover, a expensas da SEGUNDA CONTRAENTE, a sua transferência para outro local.
9. No prazo de 6 (seis) meses referido no número anterior pode a SEGUNDA CONTRAENTE, mediante o pagamento das despesas e encargos em que a PRIMEIRA CONTRAENTE haja incorrido enquanto fiel depositária, designadamente com a remoção dos bens para outro local e com a armazenagem destes, proceder ao seu levantamento.
10. Esgotado o prazo referido no número anterior, sem que a SEGUNDA CONTRAENTE tenha procedido ao levantamento dos seus bens, nos termos do número anterior, reverterão os mesmos a favor da PRIMEIRA CONTRAENTE.
Cláusula 13.ª
(Vícios do contrato)
1. No caso de presente contrato vir a ser, qualquer que seja o motivo, julgado nulo, no todo ou em parte, as partes obrigam-se a praticar todos os actos e a celebrar todos os acordos necessários e suficiente para alcançarem o mesmo resultado, sem verificação dos vícios que tenham determinado a nulidade ou anulação do presente contrato ou de alguma das suas cláusulas.
2. Sempre que se mostre necessária a colaboração e/ou intervenção da SEGUNDA CONTRAENTE e/ou da TERCEIRA CONTRAENTE para a realização ou prática de quaisquer actos no âmbito da previsão do número anterior, a PRIMEIRA CONTRAENTE notificará a SEGUNDA CONTRAENTE para esse efeito e com uma antecedência mínima de 10 (dez) dias.
3. A SEGUNDA CONTRAENTE obriga-se, no prazo de 5 (cinco) dias após a recepção da carta a que se refere o número anterior, a entregar à PRIMEIRA CONTRAENTE toda a documentação, referente a si própria, e/ou à TERCEIRA CONTRAENTE, que se mostre necessária para cumprimento do previsto no n.º 1.
Cláusula 14.ª
(Não exercício de direitos)
O não exercício por qualquer das partes, em qualquer momento, de um direito, faculdade ou prerrogativa emergente da lei ou do presente contrato e, bem assim, o facto de uma parte não exigir da outra parte, numa ou mais ocasiões, o integral cumprimento de todas as cláusulas e condições do presente contrato, não poderá ser tido nem interpretado como renúncia a exigir o exacto cumprimento pela outra parte de todas as cláusulas e condições do mesmo, bem como não importará a desistência do direito de exercer posteriormente qualquer faculdade, direito ou prerrogativa decorrente da lei ou do presente contrato.
Cláusula 15.ª
(Comunicações)
Quaisquer comunicações ou notificações a efectuar por uma das partes à outra, nos termos previstos no presente contrato deverão ser efectuadas por meio de carta registada com aviso de recepção, remetidas para a morada de cada uma das partes constantes do cabeçalho do presente contrato, ou para qualquer outra que venha a ser indicada por uma das partes à outra.
Cláusula 16.ª
(Encargos com o contrato)
Todas as despesas e encargos, qualquer que seja a sua natureza, que decorra da celebração do presente contrato são da exclusiva responsabilidade da SEGUNDA CONTRAENTE.
Cláusula 17.ª
(Resolução de litígios e tribunal competente)
1. Qualquer litígio emergente da aplicação, interpretação ou integração do presente contrato, ou de qualquer dos anexos que dele fazem parte integrante, será resolvido por acordo das partes, sendo, na falta deste, exclusivamente competente para a resolução da questão ou litígio o Tribunal Cível da Comarca de …, com expressa renúncia a qualquer outro.
2. Quando a PRIMEIRA CONTRAENTE tenha de recorrer aos meios judiciais para obter o cumprimento do presente contrato, pela SEGUNDA CONTRAENTE e/ou pela TERCEIRA CONTRAENTE, a SEGUNDA CONTRAENTE será responsável pelas custas judiciais, honorários dos advogados e encargos administrativos cujo pagamento a PRIMEIRA CONTRAENTE tenha de suportar por efeitos da acção ou da sua preparação.
3. A SEGUNDA CONTRAENTE poderá retirar todas as obras que realizar no ESPAÇO COMERCIAL, bem como todas as benfeitorias que nela forem introduzidas, incluindo a instalação de equipamentos, devendo a SEGUNDA CONTRAENTE restituir o ESPAÇO COMERCIAL, no termo do presente contrato, por qualquer causa, no estado em que o mesmo se encontrava na data da entrega.
Cláusula 18.ª
(Anexo)
1. Constitui anexo ao presente contrato, e dele fica a fazer parte integrante, o seguinte documento:
Anexo I – Regulamento Interno dos Mercados Municipais de ….
2. Em caso de contradição ou divergência entre o estabelecido no presente contrato e o estipulado no anexo I, prevalece a letra e/ou o sentido que se colha do presente contrato.
3. Sem prejuízo do disposto no número anterior, às situações não previstas no presente contrato, mas que se encontrem reguladas no Regulamento Interno é este subsidiariamente aplicável.”.
2.De Direito
Como consta do antecedente relatório, os autos iniciaram-se com um requerimento de injunção, que, deduzida oposição, se transmutou na presente acção especial para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato
Nas conclusões de recurso insurge-se o apelante contra a decisão recorrida, por entender que é uma pessoa colectiva de direito privado de natureza empresarial local municipal e não uma pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial municipal, como foi entendido pelo tribunal recorrido, pelo que não lhe é “aplicável a norma de competência prevista no artigo 4.º do ETAF, sendo competentes para apreciação do litígio os tribunais judiciais”
Vejamos.
Para que o Tribunal possa decidir sobre o mérito de um pedido, é, desde logo, indispensável que a ação seja proposta perante o Tribunal competente para a sua apreciação, o que significa que a competência é um pressuposto processual que se determina pelo modo como o autor configura o pedido e a respetiva causa de pedir, que importa analisar antes de se conhecer do fundo da causa, e de que depende poder o Juiz proferir decisão de mérito sobre a mesma, condenando ou denegando a providência judiciária requerida pelo demandante^[1].
Com efeito, os pressupostos processuais constituem as condições mínimas de que depende o exercício da função jurisdicional e, no caso da competência, visam assegurar a justiça da decisão, a garantia de que a mesma é dimanada do Tribunal mais idóneo^[2].
Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art.º 211.º, n.º 1 da CRP), competindo aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais (art.º 212.º, n.º 3 da CRP), sendo que as relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo^[3].
Na sequência destes princípios programáticos, também o legislador ordinário, nos art.º 64.º do CPC e n.º 1 do art.º 40.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, estabeleceu que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional tal como no art.º 144.º da referida Lei estabeleceu que aos tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
O disposto no art.º 212.º, n.º 3 da CRP, encontra-se transposto para o art.º 1.º e concretizado no art.º 4.º, do ETAF, sendo, portanto, à luz daquela norma constitucional, que hão-de ser interpretados os correspondentes preceitos do ETAF e, também, da Lei da Organização do Sistema Judiciário.
Da conjugação dos normativos legais acabados de citar, resulta que os tribunais administrativos e fiscais constituem a jurisdição ordinária da justiça administrativa, não apresentando a respetiva competência natureza excecional, em relação aos tribunais comuns^[4].

Assim, a competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e de competência residual.
Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objecto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal não judicial. Isto é, os tribunais são os tribunais com competência material residual e, no âmbito dos tribunais judiciais, são os tribunais comuns aqueles que possuem essa competência residual^[5].
Constituem, pois, os tribunais judiciais a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não descriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhe são especialmente atribuídas, o que significa que todas as acções, que exorbitem das matérias especificamente conferidas aos tribunais especiais (hoc sensu) cabem na esfera geral da competência indiscriminada dos tribunais judiciais.
A Constituição da República não prevê, portanto, excepções à competência dos tribunais administrativos, no sentido de atribuir a outros tribunais o julgamento de questões de natureza administrativa^[6], pelo que a “jurisdição comum dos tribunais administrativos é a administrativa e (...) as causas jurídico-administrativas só saem da esfera dos tribunais administrativos se uma lei dispuser (validamente) em sentido contrário”^[7].
Será, assim, através das disposições determinativas da competência dos tribunais administrativos – e da verificação do enquadramento ou não da situação em apreço no âmbito dessa competência – que se há-de concluir pela afirmação positiva da competência dos tribunais administrativos ou pela negativa competência residual dos tribunais comuns, in casu, dos tribunais cíveis.
O art.º 1.º, n.º 1 do ETAF, que reafirma a cláusula geral ínsita no n.º 3 do art.º 212.º da CRP, estabelece que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”.
Dispõe o art.º 4.º
“(Âmbito da jurisdição)
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
(…)
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
(…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
(…)”.
“Constata-se, assim, ter o ETAF operado um alargamento da competência dos tribunais administrativos e fiscais em matéria de contratos, deixando, no dizer do Acórdão do STJ, de 22.10.2015 (processo nº 678/11.0TBABT.E1.S1) (Acessível in www.dgsi.pt/stj.), o critério determinante da competência material entre jurisdição comum e jurisdição administrativa de assentar na clássica distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada e, passando a jurisdição administrativa a abranger, nas palavras Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (In “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, Almedina, 2004, pág. 48.) «o conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes – de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares – e independentemente de, pela natureza, eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc.)».
Dito de outro modo e na expressão de Mário de Aroso de Almeida (In “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2015, págs. 165 e 166.), atribuiu-se «à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes, de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público, independentemente da questão de saber se a prestação do co-contraente pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público».
No mesmo sentido, afirmam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2.ª Edição, 2007, pág. 20.) que o citado art. 4º, nº 1, al. e) amplia o âmbito da jurisdição administrativa à apreciação de litígios «relativos à interpretação, validade e execução de qualquer tipo de contrato, desde que haja lei especial que diga que esse tipo específico de contrato (ou que um contrato com esse objecto) deve ser obrigatoriamente precedido (ou pode sê-lo) de um procedimento pré-contratual (concurso público, concurso limitado, negociação ou ajuste directo) regulado por normas de direito público (...)».
Quer tudo isto dizer, segundo o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 11.03.2010 (processo nº 028/09) (Acessível in www. dgsi.pt.) que, por força da alínea e) do citado art. 4°, a delimitação da competência material entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais, passou a fazer-se com abstração da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, bastando que «a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público» (No mesmo sentido, vide, entre outros, os Acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 19.12.2012 (processo n° 020/12) e de 31.01.2017 (processo nº 023/16).)”^[8].
Importa, ainda, considerar o conceito de relação jurídica administrativa uma vez que é decisiva quando se trata de identificar a competência dos Tribunais Administrativos. E, porque assim é, pode afirmar-se que essa competência decorrerá do litígio emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa, máxime de um contrato administrativo, ou seja, não será apenas a qualidade pessoal de uma das partes – ser ou não um ente público – nem o tipo de interesses que ela defende na relação conflitual que será decisivo na determinação do tribunal competente.
Relação jurídica administrativa “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”^[9], sendo pacífico que pelo menos um dos sujeitos tem de actuar nas vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público^[10].
“Uma das formas mais comuns de se estabelecerem relações jurídicas é através de contrato o qual será administrativo quando dele resultar “constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa” (art.º 178.º do CPA) sendo que, na definição de Freitas do Amaral, é administrativa “toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que actuem no exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo” (Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª ed., pg. 167 e 168.) e (Vd. Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 31.3.98 (proc.º n.º 325), de 11/7/00 (proc. n.º 318) de 3/10/00 (proc. n.º 356), e de 10/03/2005 (proc.º 21/03) e do S.T.A. de 27.1.94 (proc.º n.º 32.278), de 8.5.97 (proc.º nº 18.487), de 6.7.95 (proc.º nº 36.380) e de 7.3.01 (proc.º n.º 46.049).).
Todavia, a linearidade do que fica dito é aparente e isto porque, por vezes, é bem difícil identificar a natureza do contrato que motivou as relações conflituais, isto é, saber se do mesmo resultou constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa e, por o ser, vários têm sido os critérios convocados para traçar essa fronteira, os quais vão desde a natureza e estatuto dos sujeitos nele envolvidos até ao seu objecto e finalidades.
Nessa tarefa a jurisprudência do STA e do Tribunal de Conflitos vêm afirmando que aquela distinção se fará não só pela presença de um contraente público e da ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga mas também – o que é fundamental - através das marcas de administratividade e dos traços que revelem uma ambiência de direito público nas relações que nele se estabelecem.
Com efeito, e ainda que seja certo que o direito da Administração é o direito administrativo e que, por isso, e por via de regra, será ele a regular as relações contratuais que as entidades públicas estabelecem com os particulares - por as relações em que tal actividade se concretiza serem relações jurídicas administrativas - também o é que não basta a presença de um ente público num contrato para lhe conferir marcas de administratividade e, por essa razão, conferir ao contrato o carácter administrativo, já que como se disse nada impede que a Administração também celebre contratos submetidos ao direito comum. Ou seja, a matriz administrativa de um contrato não advém da mera presença de um contraente público pois que, para além dessa presença, se exige a ligação desse contrato à “realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos – ou por aqueles que actuam por «devolução» ou «concessão» pública” (E. de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 811. Vd. também Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9/3/04 (rec. 4/03).).
Nesta conformidade - e porque para além da presença de um ente público vários outros elementos contribuem para a diferenciação da relação jurídica administrativa da relação jurídica de direito privado (É certo que nada impede que sujeitos de direito privado submetam os seus contratos à disciplina do direito administrativo mas não sendo isso que ora está em causa não nos deteremos na análise dessa possibilidade e das consequências que daí poderão advir.) - cumpre analisar se o contrato a que os autos se referem contém os elementos que permitem que o qualifiquemos como administrativo.”.^[11]
Com efeito, “o conceito de relação jurídica administrativa passou, assim, a ser erigido em operador nuclear de repartição de jurisprudência entre os tribunais administrativos e tribunais judiciais”, sendo a esse conceito que importa atender para determinar a competência material do Tribunal^[12].
“Por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração,) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjetivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjetiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou interorgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n° 1, Junho 1994, págs. 55 e ss.)”^[13].
Como vem sendo entendido, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo requerente deve partir do teor da pretensão e dos fundamentos em que se estriba, sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, mas sendo igualmente certo que o tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo requerente.
A competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, “seja quanto aos seus elementos objectivos (v.g. natureza da providência ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina Redenti – “afere-se pelo quid disputantum (quid decidendum, em antíntese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”. (…) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor, compreendidos aí os respectivos fundamentos”^[14], ou seja, em consonância com o princípio da existência de um nexo jurídico directo entre a causa e o Tribunal, a competência afere-se pelo quid disputatum ou quid decidendum, em antítese com o que, mais tarde, será o quid decisum. Em suma, a competência determina-se pelo pedido do autor, e tal não depende da legitimidade das partes, nem da procedência da ação, mas antes dos termos em que a mesma é proposta, seja quanto aos seus elementos objetivos, como acontece com a natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, seja quanto aos seus elementos subjetivos^[15].
Segundo Manuel de Andrade^[16], a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada."
É, pois, pacífico o entendimento de que o pressuposto processual da competência se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na subjectiva, respeitante às partes, importando essencialmente para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada.
“A competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a acção é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados”^[17].
Esta posição está em sintonia com a essência do direito dos cidadãos acederem aos tribunais para verem apreciados os seus direitos (art.º 20.º, n.º 1 da CRP), que reclama que os particulares possam ver apreciados por um órgão jurisdicional os direitos que entendam arrogar-se.
E, nos termos do art.º 4.º do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela se encontram excluídos.^[18]
É, pois, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente ação.
Apreciar-se-á o caso dos autos, à luz dos princípios indicados, atendendo à factualidade invocada pela apelante na petição inicial e acima referida e aos argumentos cruzados nas alegações.
Revertendo ao caso concreto, constatamos que o tribunal a quo se declarou materialmente incompetente para a acção, fundando-se no disposto na al. e) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.
Importa, pois, ter em conta que, no dia 31.07.1998, Francisco José Fernandes Leal, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de … declarou, por escritura pública, que em reunião de 15.04.1998, a C.M. de … deliberou criar uma empresa de capitais exclusivamente municipais, tendo por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais e a promoção do desenvolvimento das zonas envolventes, empresa essa cujos estatutos vieram a ser aprovados por deliberação da assembleia municipal em sua sessão ordinária de vinte e sete de Abril de 1998. “Que pela presente escritura, o outorgante, na qualidade de Presidente da C.M. de … e em execução da deliberação atrás referida, ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art.º 53.º do Dec.-Lei n.º 100/84 de 29 de Março, constitui a empresa pública municipal denominada “Mercados de …”, EPM que se regerá pelo estatuto que consta do documento complementar organizado nos termos do n.º 2 do art.º 6.º do Cod. do Notariado, que me apresentou e arquivo para ficar a fazer parte integrante da mesma. (…)” e que, por escritura de 26.02.2013, CC, na qualidade de Presidente da C.M. de …, declarou que “O executivo camarário, reunido no dia 13 de Fevereiro do ano em curso, deliberou aprovar, sob proposta do Conselho de Administração da Empresa Municipal Mercados, a alteração à denominação e as alterações aos estatutos da Empresa, que por força do estatuído nos n.ºs 1, 4 e 5 do art.º 19.º e no art.º 70.º da Lei n.º 50/2012, passa a Empresa Local, de natureza municipal. A empresa passa a designar-se por Mercados de …, EM, pessoa colectiva de direito privado, e natureza municipal a reger-se pelos Estatutos que apresentou (…) e subsidiariamente pelo regime jurídico da actividade empresarial local e das participações locais e previsto na Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto e no que neste não for especialmente regulado, pelo código das sociedades comerciais”.
Ora, a Apelante é uma pessoa colectiva de direito privado – ao contrário do que se entendeu no despacho recorrido -, com natureza municipal, tendo por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais existentes ou que vierem a existir na área do Município de …, bem como das zonas envolventes aos mesmos e de quaisquer outras que venham a ser definidas pelo órgão executivo do Município, para além de ser delegatária nos termos e para os efeitos do art.º 36.º do Dec.-lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, republicado.
No caso sujeito a apelante pede a condenação do apelado no pagamento da quantia de €400,000, acrescida de juros de mora, fundamentando tal pretensão no facto de haver celebrado com o apelado um contrato de utilização comercial, relativo a banca do sector do peixe dos Mercados de …, tendo o apelado incorrido em violação de normas constantes do contrato (e do Regulamento Interno, que faz parte integrante do contrato) e que a infracção praticada pelo apelado deu “origem a uma decisão condenatória”, naquele montante de € 400,00.
Nos termos alegados pela A., em causa nos está um contrato celebrado entre uma empresa local municipal, de capitais unicamente públicos (a totalidade do capital pertence ao Município de …, como decorre da factualidade provada), gestora do equipamento público, que constitui o mercado municipal de …, tendo por objecto principal a gestão, promoção e manutenção dos mercados municipais existentes ou que vierem a existir na área do Município de …, bem como das zonas envolventes aos mesmos e de quaisquer outras que venham a ser definidas pelo órgão executivo do Município, para além de ser delegatária nos termos e para os efeitos do art.º 36.º do Dec.-lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, republicado, e um particular, pessoa singular, no âmbito do qual foi cedido a esta, onerosamente, a utilização de um espaço (banca) no mercado municipal de …, por período determinado, prorrogável, para comércio de peixe, moluscos e mariscos frescos, peixe seco e salgado (excepto bacalhau), sendo que, no âmbito do aludido contrato, o ora apelado obrigou-se a cumprir integralmente tal contrato bem como o regulamento Interno do Mercado Municipal de … que daquele faz parte integrante.
Diga-se, desde já que no contrato que integra a causa de pedir formulada na presente acção, denominado “Contrato de Utilização de Espaço Comercial”, foi convencionada, a propósito da “Resolução de litígios e tribunal competente” que para “qualquer litígio emergente da aplicação, interpretação ou integração do presente contrato, ou de qualquer dos anexos que dele fazem parte integrante, será resolvido por acordo das partes, sendo, na falta deste, exclusivamente competente para a resolução da questão ou litígio o Tribunal Cível da Comarca de …, com expressa renúncia a qualquer outro”, sendo certo que o art.º 95.º, n.º 1, do CPC dispõe que “as regras de competência em razão da matéria, da hierarquia e do valor da causa não podem ser afastadas por vontade das partes (…)”, sendo a sua violação cognoscível ex officio.
Ora, como vimos a A. é uma empresa local municipal, regulada pela Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto (doravante RJAEL), tendo a actual legislação uma abrangência maior do que a sua antecessora (Lei nº. 53-F/2006, de 29 de Dezembro (RJSEL).
A actividade empresarial local é compreendida como a atividade desenvolvida pelos municípios, associações de municípios, e pelas áreas metropolitanas, através dos serviços municipalizados (ou intermunicipalizados) e das empresas locais (art.º 2.º do RJAEL).
Com efeito, a Lei n.° 50/2012, de 31 de Agosto, que cria o Regime Jurídico da Actividade Empresarial Local e das Participações Locais, prevê que este se aplique às empresas locais (art.º 1.°, n.° 1) e às associações, cooperativas, fundações ou quaisquer outras entidades de natureza privada ou cooperativa pelos municípios, pelas associações de municípios e pelas áreas metropolitanas (art.º 1.°, n.° 3).
[“(…)
Sobre o RJAEL, cumpre-nos observar que além de tratar das empresas locais, a legislação regula toda a atividade empresarial local, bem como as demais entidades criadas ou participadas pelos municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas.
Observarmos que o RJAEL estabeleceu regras mais rígidas para a criação das empresas locais. De maneira geral, podemos afirmar que essas normas convergem à nova forma de gestão pública, e às diretrizes da OCDE sobre a governança corporativa para as empresas de controle público (negrito nosso).
(…)
Além disso, o RJAEL promoveu a comunicação dos direitos público e privado. As empresas locais, enquanto pessoas jurídicas de direito privado, atuam nos termos do direito privado. Entretanto, integrando a administração pública indireta, não perdem de vista certas regras e princípios gerais de direito administrativo. (negrito nosso)
Assim, a atuação jurídico-privada das entidades públicas participantes (através das empresas locais), é investida de ingerências de ordem jurídico-administrativa, mormente no que diz respeito a limitações do seu objeto, as orientações estratégicas das entidades públicas participantes, a ordem do equilíbrio das contas (previsto ainda a obrigação de transferência financeira em caso de resultados anuais negativos), a sujeição ao dever de transparência, o controle financeiro das entidades externas (IGF, Tribunal de Contas), a subordinação às regras especiais de dissolução, e ainda os direitos especiais de informação dos órgãos executivos das entidades públicas participantes.
As peculiaridades das empresas locais, em relação às sociedades comerciais de iniciativa privada não param por aí, alcançando ainda os seus órgãos de fiscalização e administração.
O fiscal único (ROC ou sociedade revisora de contas) será necessariamente designado pelo órgão de deliberação da entidade pública participante, sob proposta do respectivo órgão executivo (v. art. 26º, nº.3).
A remuneração dos membros dos órgãos de gestão e de administração também difere daquela adotada em termos gerais às empresas de iniciativa privada. Em princípio, só um desses membros pode assumir funções remuneradas (v. art. 25º, nº. 3). Todavia, se a média anual de proveitos da empresa local, apurada nos últimos três anos, for igual ou superior a cinco milhões de euros, podem ser remunerados dois membros dos órgãos de gestão e de administração (v. art. 25, nº. 4).
(…).”^[19]
“A criação de empresas por parte dos municípios aparece associada ao conceito da Nova Gestão Pública (NGP) ou New Public Management (NPM) que surgiu, nas últimas décadas do século XX, como modelo de Reforma Administrativa e que se baseia na introdução de mecanismos de mercado e na adoção de ferramentas de gestão privada para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública.
Em Portugal, “já alguns diplomas legais como a Lei 79/77, o Decreto-Lei 100/84, e o Decreto-Lei 260/76, permitiam às câmaras municipais a constituição de Empresas Municipais, após a devida aprovação pela assembleia municipal. Mas, como referem Amorim (2000) e Oliveira (1996), poucos municípios chegaram a usar esta faculdade, de criar por acto administrativo, empresas públicas municipais. Isto por considerarem que existia falta de regulamentação definidora da forma e da maneira como poderiam ser exercidas as competências a delegar.” (Rodrigues, 2009).
(…)
A criação de empresas por iniciativa municipal só se converteu numa realidade com dimensão significativa após a publicação da Lei n.º 58/98, de 18 de agosto, sobretudo na modalidade de empresa pública. Desde 1998, os municípios e outras entidades do espaço autárquico passaram a dispor de um regime legal de enquadramento para a criação de empresas.
(…)
O Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais (RJAELPL) foi aprovado pela publicação da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, tendo revogado as Leis n.ºs 53-F/2006, de 29 de dezembro, e 55/2011, de 15 de novembro, vigorando até à presente data. “O objetivo geral desta nova Lei consiste em tornar mais assertivo e integrado o enquadramento legal da atividade empresarial desenvolvida pelos municípios (…) tendo em vista a resolução dos vários constrangimentos do desenvolvimento local”. (João Mafra, 2013: 49)”.^[20]
(…)”
“As empresas locais são então identificadas como pessoas coletivas de direito privado, com natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana. A propósito, o art. 19º, nº. 1, as define como “sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei comercial, nas quais as entidades públicas participantes possam exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em razão de um dos seguintes requisitos: a) detenção da maioria do capital55 ou dos direitos de votos; b) direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de gestão, de administração ou de fiscalização; c) qualquer outra forma de controle de gestão.”
Todavia, considerando as empresas locais, elas necessariamente deverão ser organizadas como sociedade anônima ou sociedade por quotas, já que se constituem obrigatoriamente de responsabilidade limitada (v. art. 19º, nº. 6).
Uma empresa local pode ser constituída, originariamente, por ato exclusivo de uma entidade pública participante, ou ainda através de um contrato de sociedade que confira ao sócio de direito público, uma influência dominante.
No entanto, sua constituição ainda pode decorrer da transformação de uma sociedade comercial comum. Uma (ou mais) entidade(s) pública(s) local(is) pode(m) adquirir participações em uma sociedade já existente, passando a exercer sobre ela, uma influência dominante.
O RJAEL estabelece que a influência dominante das entidades públicas participantes pode ocorrer de duas maneiras distintas: direta ou indiretamente. Através da influência dominante exercida diretamente, é reservado ao sócio de direito público, o controle da sociedade.
Já a influência dominante indireta revela-se quando uma entidade pública participante exerce um controle sobre uma empresa (primeira), que por sua vez exerce uma influência dominante sobre outra empresa (segunda). Nesse caso, dizemos que a entidade pública participante detém uma influência dominante indireta sobre a segunda empresa.
(…)
A preocupação com a proximidade das entidades públicas locais com as empresas locais tem como objetivo zelar pelo seu controle, evitando-se eventuais desvios dos objetivos para os quais elas são constituídas ou participadas.
Contudo, convém notar que o RJAEL, expressis verbis, identifica as circunstâncias em que essa influência dominante é exercida. Com efeito, a participação de municípios, associações de municípios ou áreas metropolitanas nas empresas locais, deve corresponder à “detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto” (art. 19º, nº.1, “a”), ao “direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de gestão, de administração ou de fiscalização (art. 19º, nº. 1, “b”), ou ainda a “qualquer outra forma de controle de gestão.” (art.º 19.º, n.º 1, al. c)
Quando a influência dominante é exercida pela detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, as entidades públicas participantes possuem mais de 50% (cinquenta por cento) do capital social da empresa. Nesse caso, os sócios de direito público caracterizam-se como verdadeiro “archetypal controlling shareholder”.
(…)
Conforme expressamente prevê a primeira parte do art. 19º, nº.1 “b”, as entidades públicas participantes exercem uma influência dominante sobre as sociedade comerciais quando têm o direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de gestão ou de administração.
(…)
A parte final do art. 19º, nº. 1, b), atribui ao direito de designar e destituir a maioria dos membros do órgão de fiscalização, uma forma de exercício do caráter dominante de uma sociedade, associando o domínio da fiscalização ao domínio da gestão empresarial, o que não acontece na legislação comercial.
(…)
Um dos aspectos de grande relevância para a constituição ou participação em empresas locais versa sobre as atividades que essas sociedades podem desenvolver. A atuação das empresas locais é limitada ao objeto social a que se destina e ao interesse público específico que justificou a sua criação. (negrito nosso)
São assim estabelecidas as especificidades e regras sobre o objeto social das empresas locais, que encontram na lei, determinantes positivos e limites negativos (v. art. 20º, nº. 1).
Como imposição positiva, o RJAEL determina que o objeto das empresas locais deva necessariamente se ocupar da “exploração de atividade de interesse geral ou da promoção do desenvolvimento local e regional”. Embora a lei utilize a conjunção alternativa “ou”, não há qualquer óbice para que o objeto das empresas locais contemple mais de uma atividade, independentemente da respectiva natureza de interesse geral ou de promoção local e regional (v. art. 20º, nº. 3). Destarte, uma empresa local, caracterizando-se com objeto misto, pode inclusive desenvolver atividades de categorias diferentes.
Embora as determinantes positivas do objeto das empresas locais sejam referenciadas no art. 20º, nº. 1, as atividades de competência das empresas locais de gestão de serviços de interesse geral, e de promoção do desenvolvimento local e regional são enumeradas nos arts. 45º e 48º, respectivamente.
As empresas locais de gestão de serviços de interesse geral são definidas como aquelas que asseguram a universalidade, a continuidade dos serviços prestados, a satisfação das necessidades básicas dos cidadãos, a coesão econômica e social local ou regional, e a proteção dos utentes, primando pela eficiência econômica, não discriminação e transparência (v. caput do art. 45º).
No desenvolvimento do seu objeto social, são reservadas as atividades de “promoção e gestão de equipamentos coletivos e prestação de serviços nas áreas de educação, ação social, cultural, saúde e desporto”, “promoção, gestão e fiscalização do estacionamento público urbano”, “abastecimento de águas residuais e limpeza pública”, “gestão de resíduos urbanos e limpeza pública” e “distribuição de energia elétrica em baixa tensão” (v.alíneas do art. 45º).
Essa categoria de empresas locais só pode desenvolver as atividades acima enumeradas, sendo ainda permitida a cumulação de mais de uma delas.
Já as empresas locais de promoção do desenvolvimento local e regional são aquelas que se dispõem a promover o crescimento econômico, eliminar as diferenças e reforçar a coesão econômica e social, respeitando os princípios da não discriminação, da transparência e da eficiência económica (v. art.º 48.º, n.º 1).
(…)
Essa relação entre o objeto das empresas locais e as atribuições das entidades públicas participantes nos permite associar a constituição de uma empresa local ao processo de externalização (termo utilizado nos art. 6º, nº. 2; e art. 18º, nº. 2). A entidade pública participante transfere à empresa local, uma incumbência originariamente de sua competência.
A externalização configura então, o deslocamento de uma atribuição da entidade pública participante, para a empresa local (negrito nosso) . Essa migração de responsabilidade poderia conceber a falsa ideia de que a atividade prosseguida pela empresa local pressuponha o seu anterior desenvolvimento pela entidade pública participante. Todavia, embora assim possa ocorrer, essa não é a regra. As empresas locais podem também ser constituídas para o desenvolvimento de atividades novas, que embora de competência da entidade pública participante, ainda não era por ela desenvolvida.
(…)
A constituição de uma empresa local e a aquisição de participações que confiram às entidades públicas participantes uma influência dominante sobre sociedades comerciais representam um procedimento complexo, com duas fases distintas: uma de natureza administrativa, regulada sobretudo pelo RJAEL, CPA, Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, RJSPE; e outra de natureza privada, regulada pela lei comercial.
A fase administrativa representa uma etapa preliminar, isto é, um procedimento interno pela qual a entidade pública participante decide constituir uma empresa local, ou adquirir participações que lhe confiram uma influência dominante sobre a sociedade comercial.
Compete ao órgão executivo da entidade pública participante, a elaboração desses estudos técnicos, que são apresentados ao respectivo órgão deliberativo, juntamente com a proposta de aquisição de participações e constituição de empresas locais. Além disso, como veremos adiante, esses atos são levados ao conhecimento da IGF e da Direção-Geral das Autarquias, quando da comunicação sobre a deliberação de participação e constituição das empresas locais (v. art. 22º, nº.2), e ainda para ciência do Tribunal de Contas, quando da fiscalização prévia disposta no art. 23º.
Nessa conjuntura, o RJSPE ainda esclarece que a IGF e os demais órgãos competentes pela criação das empresas locais devem remeter à Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitoração do Setor Público Empresarial, os referidos estudos de viabilidade econômica e financeira (v. art. 63º, nº. 2 do RJSPE).
O RJAEL estabelece que as empresas locais sejam constituídas nos termos da lei comercial (art. 19º, nº. 1), o que nos impõe caracterizar seu ato constituinte como negócio jurídico privado.
Assim, podemos observar que diante dessa pluralidade de participações (tanto na constituição de empresas pluripessoais, quanto na aquisição de participações em sociedades comerciais), o ato constituinte da empresa local é o contrato de sociedade. Lembramos ainda que nesse caso podemos estar diante de uma parceria público-privada institucional, ou ainda perante uma empresa local formada pela participação de duas ou mais entidades públicas locais.
Por sua vez, em relação a uma empresa local organizada como sociedade unipessoal, o ato constituinte é o próprio ato jurídico unilateral da entidade pública participante.
Concluído o procedimento de seleção, a constituição e a participação em empresas locais estão sujeitas à prévia fiscalização do Tribunal de Contas, independentemente do valor associado ao ato. Nessa oportunidade será analisada a minuta do contrato de constituição da empresa local ou de aquisições de participações sociais, bem como avaliados os estudos técnicos referenciados no art. 32º.
Após a fiscalização e aprovação do Tribunal de Contas, encerra-se o procedimento administrativo. Certificada a aptidão jurídico-administrativa para participação ou constituição da empresa local, observar-se-á a fase de natureza privada, regulada pela lei comercial.
Nesse passo se constituirá os efeitos jurídicos da criação da empresa local e da aquisição de participações em sociedades comerciais. Atente-se que, a par disso, é a próprio RJAEL que remete esse processo de concepção das empresas locais, aos termos da lei comercial (v. art. 19º, nº. 1, nº 3). E assim também podemos justificar a qualidade de ato jurídico-privado atribuída ao contrato de sociedade para constituição de empresas locais pluripessoais ou aquisições de participações, e também ao ato unilateral de constituição de sociedades unipessoais.
Todavia, não podemos esquecer que esse ato jurídico-privado é precedido de uma fase regulada pelo direito administrativo. Embora o contrato de sociedade tenha natureza jurídica privada, o contrato que associa as entidades públicas e os parceiros privados, se reveste de uma particular essência jurídico-administrativa (negrito nosso).
Nesse sentido, o art. 1º, nº 6, “d” do CCP, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, reveste a natureza de contrato administrativo o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, celebrado entre contraentes públicos e co-contratantes ou somente entre contraentes públicos, que integrem em qualquer uma das seguintes categorias: d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”.
Na vereda jurídico-privada, o processo de constituição se fraciona, mormente, no contrato de sociedade, seu respectivo registro e publicação.
Conforme prevê o art. 5º, as sociedades constituídas de acordo com o CSC gozam de personalidade jurídica a partir da data de registro definitivo do ato constituinte. E assim não é diferente paras as empresas locais..
(…)
A criação de uma empresa local pressupõe a formação de uma personalidade jurídica, bem como o desenvolvimento de uma atividade que corresponde uma atribuição transferida da entidade pública participante.
Essa transferência acontece no momento da criação da empresa local. (negrito nosso).
(…)
Ainda sobre os atos constitutivos das empresas locais, o RJAEL prevê que a conservatória do registro comercial competente, a expensas da empresa local, deve oficiosamente comunicar ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e à DGAL, a constituição ou aquisição de participações, os estatutos públicos e suas respectivas alterações, assegurada a devida publicação nos termos do CSC (v. art. 22º, nº. 3).
Ainda nesse prisma, a DGAL deve manter permanentemente atualizada no Portal Autárquico uma lista de todas as empresas locais e de todas as participações previstas no RJAEL (v. art. 22º, nº. 4).
(…)
O art. 21º estabelece que as empresas locais regem-se pelo RJAEL, pela lei comercial, pelos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do setor empresarial do Estado.
Contudo, seguiremos a mesma ordenação das regras proposta por Pedro Costa Gonçalves, já que o art. 21º não se apresenta de maneira totalmente clara quantos às regras que disciplinam as atividades das empresas locais. Destaca-se assim, as ordens do RJAEL, normas imperativas do RJSPE, normas imperativas do direito administrativo geral, lei comercial e regras de direito privado, estatutos da empresa e subsidiariamente, pelas normas não imperativas do setor empresarial do Estado. (negrito nosso)
(…)
A nova lei determina que a Unidade Técnica se reporte à IGF quando observarem eventuais incumprimentos financeiros e orçamentais, robustecendo os poderes de controle da IGF, da DGAL e do Tribunal de Contas (v. art. 68º, nº. 2 do RJSPE).
Também de incidência prioritária, afiguram-se as normas imperativas de direito administrativo que expressamente vinculam as empresas locais. Embora sejam constituídas como pessoa jurídica de direito privado, elas compõem o setor público local. Dessa forma, quando sua atividade é desenvolvida no âmbito público, estão sujeitas às regras de direito administrativo.
Como exemplo, podemos destacar as normas imperativas sobre os procedimentos de seleção, dispostas no CCP (…) (v. art. 33º) (negrito nosso). Ainda podemos apontar a subsunção das empresas locais à lei nº. 46/2007, de 24 de agosto, sujeitando-as às regras que disciplinam o acesso aos documentos administrativos, e também os princípios gerais da atividade administrativa constantes no CPA, que são aplicáveis a qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada (v. art. 2º, nº 5 do CPA).
(…) independentemente do que prevê a lei comercial, as empresas locais organizadas como sociedade por quotas e como sociedades anónimas podem ser constituídas de forma unipessoal, ou seja composta exclusivamente por uma única entidade pública participante. Nesse ponto, o RJAEL (v. art. 19º, nºs. 2 e 6), como lei especial, derrogou a norma prevista no CSC (art. 273º, nº. 1 e 481º, nº. 1 e 488º, nº. 1).
(…)
Como já nos referimos no capítulo III, quando acenamos sobre o regime jurídico das empresas locais, as apresentamos como pessoa jurídica de natureza privada, mas que se caracterizam como sujeitos da administração pública local. Destarte, incorporando-se de forma funcional e institucional ao setor público, elas integram a administração pública indireta.
As empresas locais, instituídas para exploração de atividades de interesse geral ou promoção do desenvolvimento local e regional, de maneira geral constituem formas de exercício das entidades públicas participantes. (…)
Torna-se assim evidente, a comunicação entre as empresas locais e a administração pública municipal. Reservada às devidas proporções, talvez também decorra daí o alcance dos princípios norteadores da Administração Pública, que determinam que essas empresas prossigam o interesse público, a transparência de sua atuação e a não discriminação dos munícipes.
(…), [As] normas jurídico-privadas devem ser utilizadas sem perder de vista certas regras e princípios gerais do direito administrativo. Não há lugar para uma aplicação irrestrita das normas de direito privado, e nem para ampliação ilimitada e irrestrita normas administrativas. (negrito nosso).
Se fossemos aplicar todas as regras de direito administrativo, acabaríamos por desnaturar essa forma constitutiva de natureza jurídico-privada. Como assegura Eberhard Schmidt-Assmann, para que o ajuste jurídico das empresas locais produza sentido no direito administrativo, é necessário que este direito supere seus tradicionais pressupostos e se ocupem igualmente da ação empresarial.
Por outro lado, se observássemos apenas as regras de direito privado, estaríamos deixando de reconhecer as peculiaridades dessa figura jurídica integrante da administração pública indireta. (negrito nosso).
Então, a grande controversa que alcança essa interação entre o direito público e o direito privado, é a dose de ingerência jurídico-administrativa sobre a atuação jurídico-privada. E é nesse propósito que o RJAEL regula a figura jurídica das empresas locais, estabelecendo desvios em relação ao regime geral das sociedades.
(…)
As empresas locais devem atuar segundo princípios de gestão que se articulam com os objetivos prosseguidos pelas entidades públicas participantes (v. art. 31º). O seu objeto social deve versar exclusivamente sobre a exploração de atividades de interesse geral ou sobre a promoção do desenvolvimento local e regional (v. art. 20º, 45º e 48º). (negrito nosso)
A sociedade não vive por si e para si, antes existe por e para os sócios, sendo deles instrumento. No caso da empresa local, esta não se revela apenas como uma empresa objeto de participação de uma entidade pública; trata-se de um instrumento jurídico ao serviço dos interesses da entidade pública participante, que por sua vez têm poder e responsabilidade de orienta-la.
(…)
O RJAEL, preocupado com a legalidade, economia, eficiência e eficácia da gestão das empresas locais, estabeleceu regras de controle financeiro, interna e externas.
(…)
Externamente, além de serem submetidas ao Tribunal de Contas, as empresas locais estão sujeitas a fiscalização do controle financeiro exercido pela IGF (v. art. 39º, nºs. 1 e 2). A atuação do Tribunal de Contas sobre as empresas locais é regulada nos termos da lei nº. 98/97, de 26 de agosto (v. art. 2º, nº. 2 da LOPTC). O Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e despesas públicas, aprecia a boa gestão financeira e efetiva responsabilidades por infrações financeiras (art. 1º, nº. 1 da LOPTC).
Dentre suas competências podemos destacar a fiscalização prévia da legalidade e do cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos (v. art. 5º, “c” da LOPTC).
(…)
Ainda externamente destaca-se o controle financeiro exercido pela IGF, realizado através de ações que se consubstanciam na realização de inspeções, inquéritos e sindicância nas empresas locais, bem como através da solicitação de informações (v. art. 2º, nº. 3, “a” e “h” do DL nº. 96/2012, de 23 de abril).
(…)
Como dispõe o art. 19º, as empresas locais são constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada, nos termos da lei comercial, nas quais a entidade pública participante possa exercer, de forma direta ou indireta, uma influência dominante.
Como sociedades, as empresas locais são pessoas coletivas privadas, consequentemente de organização e funcionamento regidos pelo direito privado (art. 21º e 28º). Por sua vez, como públicas, são necessariamente fundamentadas pela prossecução do interesse público (art. 6º; RJSPE), e em virtude disso, detêm particularidades que são consagradas no regime jurídico próprio.
Por se falar nessas especialidades que as norteiam, mormente quando comparadas ao regime geral das sociedades (género), e, sobretudo, das sociedades comerciais (espécie), sobrepõem-se qualificá-las como sociedades de regime especial. Nesse sentido, verificamos várias regras que afastam as empresas locais, do regime geral das sociedades: devem ser comunicados ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e à Direção-Geral das Autarquias Locais, a constituição e a aquisição de participação em empresas locais, bem como apresentados os seus estatutos e eventuais modificações estatutárias (v. art. 22º, nºs. 1 e 3); estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas (v. art. 23º) e ao controle financeiro da IGF (v. art. 39º, nº. 3); podem ser delegados, pela entidade pública participantes, poderes de fiscalização e de exercício de funções de autoridade (v. art. 27º); os titulares dos órgãos de gestão ou de administração são subsidiariamente sujeitos ao Estatuto dos Gestores Públicos (v. art. 30º, nº.4); o órgão executivo da entidade pública participante é responsável pela aprovação das orientações estratégica relativas ao exercício dos direitos societários (v. art. 37º); o patrimônio pessoal dos sócios garantem diretamente os resultados anuais equilibrados (v. art. 40º, nº. 2) (negrito nosso).
(…)”^[21]
A questão que se coloca é a da integração (ou não) da situação, tal como a define o autor, na competência dos tribunais administrativos e fiscais.
A A., empresa local municipal, foi constituída como sociedade anónima, mas tal designação não pode fazer-nos olvidar que a totalidade do seu capital é detido pelo Município de … e na espécie sujeita estamos perante um caso de empresarialização de uma actividade originariamente inscrita no âmbito das competências dos municípios e que por aquela ficou submetida a uma administração indirecta municipal ^[22].
A criação e gestão de mercados municipais é originariamente uma actividade de natureza pública e que poderá ser desenvolvida por empresas de âmbito municipal e intermunicipal, sociedades e associações de desenvolvimento regional.
Para além de a A., cedente do espaço ao R., ser uma empresa local, pessoa colectiva de direito privado, com natureza municipal, é de assinalar o facto de o espaço cedido se integrar num edifício correspondente a um Mercado Municipal, tendo aquela sido constituída com o único objectivo de gerir, promover e cuidar da manutenção dos mercados municipais existentes ou que vierem a existir na área do Município de … (art.º 4.º dos Estatutos), delegando a C.M. de … os poderes que entenda necessários para a concretização do seu objecto, ficando a apelante, através do pessoal que nela exerça funções, investida dos poderes de autoridade administrativa decorrentes de normas legais e regulamentares relacionados com o seu objecto (art.º 5.º dos Estatutos), sendo atribuído à recorrente, para além de outros poderes que lhe venham a ser delegados por deliberação municipal, o direito de utilizar e administrar os bens do domínio público ou privado municipal, que estejam ou venham a estar afectos ao exercício da sua actividade, tal como as prorrogativas do município quanto à fiscalização, protecção, desocupação, demolição e defesa administrativa da posse dos terenos e instalações que lhes estejam afectos, proceder à fiscalização decorrente das correspondentes disposições legais aplicáveis bem como dos regulamentos municipais relacionados com os serviços a prestar, instruir os processos de contra-ordenação por violação dos respectivos regulamentos e aplicar as coimas previstas e todos os demais poderes administrativos, tarifários e de autoridade pública, previstos na lei, necessários à prossecução do seu objecto social (art.º 6.º dos Estatutos).
Foi, pois, investida dos referidos poderes que a ora recorrente celebrou o “contrato de utilização de espaço comercial – Mercados de …” com o R., cujo incumprimento está em causa, e que, por via do alegado incumprimento, lhe impôs uma sanção, sendo que, nos termos regulamentares (art.º 8.º do Regulamento Interno dos Mercados de …) a adjudicação desse espaço, a concessão do direito de utilização do espaço comercial (banca) terá sido efectuada mediante concurso público ou caso esse concurso tenha ficado deserto terá sido por meio de procedimento de ajuste directo, ou seja, no âmbito do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.
“É certo que à luz do Dec.-Lei n.º 197/99 de 08 de Junho e do CCP a noção de contratos públicos é mais abrangente do que a noção de contrato administrativo podendo aqueles abranger não só os contratos que tenham a natureza administrativa mas também contratos privados celebrados por entidades públicas, quer ainda alguns contratos privados celebrados entre sujeitos privados, como aliás resulta do artigo 7.º, n.º 1 do CCP.
É certo também que a designação de contratos públicos no âmbito do CCP não pretende delimitar a natureza jurídica pública e/ou administrativa de um contrato, não sendo incompatível com a aplicabilidade do Código de Contratos Públicos o facto de estar em causa uma relação jurídica de direito privado.
E que, no âmbito do CCP, e independentemente de ser aqui aplicável, não é óbice à possibilidade de contratos de direito privado da administração serem regulados segundo princípios gerais de direito público ainda que não se trate de contrato administrativo.
Mas, utilizar como procedimento pré-contratual numa cessão de utilização de espaço comercial num mercado municipal concurso público ou ajuste directo implica o recurso a normas de direito público já que no âmbito do direito privado não existe qualquer limitação de escolha dos outorgantes com quem se pretende celebrar estes contratos”^[23].
É, pois, manifesto estarmos em presença de um contrato em que confluem normas de direito público que regulam aspectos específicos do respectivo regime substantivo, convocando, para além das regras de cedência de bens públicos municipais, outras que atribuem à entidade cedente prerrogativas que não são comuns em contratos submetidos às regras de direito privado.
Ora, face à configuração da demanda pela ora apelante, nos termos alegados na p.i. e com os esclarecimentos posteriormente prestados, sendo certo que não está em causa saber se o meio usado é idóneo à pretensão formulada, mas antes a incompetência absoluta, em razão da matéria, questão, pois, prévia, aquela, a verdade é que para dirimir o litigio em causa impõe-se, também, apreciar e interpretar os termos do contrato celebrado entre apelante e apelado, no âmbito da qual as relações estabelecidas entre a A. e o cessionário do espaço comercial são qualificadas como jurídico-administrativas.
“Posto que a cedência de espaços para o exercício de comércio num edifício correspondente a um Mercado Municipal assuma modernamente outras formas, podendo aproximar-se dos casos em que a cedência, para o mesmo efeito, respeita a lojas em Centros Comerciais, a concreta situação mantém relativamente a essas situações do domínio do direito privado diferenças significativas.
Só a natureza administrativa da relação jurídica estabelecida entre as partes explica, por exemplo, a sujeição do cessionário a um Regulamento do teor daquele que foi instituído pela cedente, que integra um capítulo específico relativo à disciplina e às sanções, sendo ainda mais impressivo o facto de se ter previsto a possibilidade da cedente, em casos de incumprimento, proceder pelos seus próprios meios à desocupação do espaço.
Nessas e também na presente situação podemos invocar a doutrina que acerca da delimitação da esfera de competência dos Tribunais Administrativos se recolhe, entre outros, de Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, para quem basta que “um qualquer aspecto substantivo relevante do próprio contrato esteja sujeito – no que respeita aos direitos e deveres das partes ou à sua direcção, modificação, fiscalização, extinção ou sanção – a um regime específico, de direito público” (págs. 56 e 57), apresentando como exemplos os sub-contratos de contratos administrativos, como as subconcessões ou contratos de exploração de serviços de restauração ou contratos de ocupação de imóveis cuja desocupação possa ser feita ao abrigo de ordens administrativas de despejo ou com o recurso a forças policiais.
Ora, apesar de existirem algumas semelhanças entre a relação jurídica estabelecida na ocupação de um espaço de um mercado municipal e a relação jurídica criada com a celebração de um contrato de locação (na modalidade de arrendamento) ou de ocupação de lojas em Centros Comerciais, a verdade é que naquele caso a entidade cedente goza de uma posição de supremacia que originariamente pertencia ao Município respeitante ao estabelecimento de regras sobre as condições de efectiva ocupação do espaço de um bem público, sempre com o fito da realização do interesse público”^[24].
Com efeito, nos termos alegados pela Autora, em causa nos autos está um contrato estabelecido por si, sociedade em que a totalidade do capital pertence ao Município de …, uma empresa local municipal (art.º 19.º do regime jurídico do sector empresarial local, aprovado pela Lei 50/2012 de 31 de Agosto), a quem lhe foram delegados pela C.M. de … os poderes acima referidos, sendo que a sua gestão deve articular-se com os objectivos prosseguidos pelo Município de …, visando a satisfação das necessidades de interesse geral ou promoção do desenvolvimento local e regional (art.º 31.º do RJAEL) com uma pessoa singular, cujo objecto é a cedência de utilização de um espaço no mercado municipal de ….
No âmbito do aludido contrato, o R. obrigou-se a cumprir, para além desse contrato, o regulamento interno do Mercado Municipal de …, elaborado pela A., que faz parte integrante daquele, estando em causa no caso sujeito o incumprimento desse contrato e a sanção que pela A., no âmbito das suas vestes de autoridade, foi aplicada ao R. .
Face à factualidade provada e de tudo quanto se deixou exposto, e sendo certo, ainda, que o litígio emergente do contrato celebrado entre a A. e o R. foi antecedido de um procedimento pré-contratual aberto para o efeito e tramitado nos termos do Decreto-Lei nº 197/99, de 8 Junho, inquestionável se torna que o mesmo se insere no âmbito de aplicação do art.º 4.°, nº 1. al. e) do ETAF.
Improcedem, pois, as conclusões recursórias.
As custas serão suportadas, porque vencida, pela apelante (art.º 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
Sumário
I.A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir.
II. Cabe aos Tribunais Judiciais julgar todas as causas que não sejam especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais, cumprindo aos Tribunais Administrativos dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
III. A criação de uma empresa local pressupõe o desenvolvimento de uma actividade que corresponde uma atribuição transferida da entidade pública participante.
IV. A atuação das empresas locais é limitada ao objecto social a que se destina e ao interesse público específico que justificou a sua criação.
V. A entidade pública participante transfere à empresa local, uma incumbência originariamente de sua competência, verificando-se o deslocamento de uma atribuição da entidade pública participante, para a empresa local.
VI. As empresas locais devem actuar segundo princípios de gestão que se articulam com os objectivos prosseguidos pelas entidades públicas participantes.
VII. As empresas locais são constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada, nos termos da lei comercial, nas quais a entidade pública participante possa exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante.
VIII. Embora sejam constituídas como pessoa jurídica de direito privado, as empresas locais, instituídas para exploração de atividades de interesse geral ou promoção do desenvolvimento local e regional, fundamentadas pela prossecução do interesse público, compõem o sector público local, incorporando-se de forma funcional e institucional ao setor público, elas integrando a administração pública indireta.
IX. Compete aos tribunais administrativos dirimir o litígio emergente do incumprimento de um contrato celebrado entre uma empresa pertencente ao sector empresarial local, com capital apenas detido pelo Município, que a investiu de poderes públicos, e uma pessoa singular pelo qual aquela cedeu a esta a utilização de um espaço comercial no Mercado de Olhão, contrato esse que foi antecedido de procedimento pré-contratual aberto e tramitado nos termos do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.

IV. Dispositivo
Pelo exposto, acorda-se neste Tribunal da Relação em negar provimento à apelação, confirmando-se, embora com diferente fundamentação, o despacho recorrido.
Custas pela apelante.
Registe.
Notifique.

Évora, 19 de Dezembro de 2019
Florbela Moreira Lança (Relatora)
Ana Margarida Leite (1.ª Adjunta)
Cristina Dá Mesquita (2.ª Adjunta)

__________________________________________________

[1] Assim, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, com a colaboração de Antunes Varela, nova edição, revista e actualizada por Herculano Esteves, 1976, pp. 74 e 75, Anselmo de Castro, Lições de Processo Civil, II, 1970, pp. 379 e Castro Mendes, Direito Processual Civil, I, pp. 557
[2] Anselmo de Castro, Lições de Processo Civil, II, 1970, pp. 379-380
[3] Assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP, anotada, pp. 815
[4] Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., pp. 814
[5] Assim, Miguel Teixeira de Sousa, A Nova Competência dos Tribunais Civis, Lex, 1999, pp. 31-32
[6] Assim, Ac. do TC, proferido no proc. n.º 508/94, de 14 de Julho, DR. 2.ª Série, de 13 de Dezembro de 1994, pp. 12517 e ss.
[7] Mário Esteves de Oliveira e outros, Código de Processo dos Tribunais Administrativos, I, Almedina, Coimbra, 2004, pp. 21
[8] Ac. do Tribunal de Conflitos de0 6.12.2018, proferido no proc. n.º 021/18, acessível em www.dgsi.pt
[9] Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, pp. 439
[10] Assim, José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pp. 239
[11] Ac. do Tribunal de Conflitos de 09.11.2012, proferido no proc. n.º n.º 13/12, acessível em www.dgsi.pt.
[12] Ac. do Tribunal de Conflitos de 04.03.2004, proferido no proc. n.º 010/03, acessível em www.dgsi.pt.
[13] Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, 2007, pp. 117 e 118
[14] Manuel de Andrade, Noções Elementares do Processo Civil, pp. 91
[15] Assim, Acórdãos Doutrinais do STA, 479.º, 1539, Ac. do STJ, de 09.02.1999, BMJ 484, 292 e Ac. do STJ, de 09.05.1995, CJ, II, pp. 68
[16] Op. cit., pp. 92
[17] Ac. do STJ, de 14.05.2009, proferido no proc. n.º 09S0232, acessível em www.dgsi.pt.
[18] Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, Anotação XXIX, Almedina, pp. 59
[19] Paulo Henrique Vaz Alvarenga, Setor Empresarial Local – O Enfoque sobre as Empresas Locais, Centro de Estudos de Direito Público e Regulação, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Julho 2014.
[20] Gisele Faria Gaio Junqueira, Análise Emnpírica da Dissolução das Empresas Municipais, Dezembro de 2017, Universidade do Minho, Escola de Economia e Gestão, pp. 33-37
[21] Paulo Henrique Vaz Alvarenga, Setor Empresarial Local – O Enfoque sobre as Empresas Locais, Centro de Estudos de Direito Público e regulação, Faculdade de Direitoda Universidade de Coimbra, Julho 2014.
[22] Neste sentido, Pedro Gonçalves, Instrumentos de Administração Municipal, em Especial, as Empresas Municipais, em Problemas Actuais da Administração Local, pp. 193 e ss. e Maria José Castanheira Neves, Governo e Administração Local, pp. 299
[23] Assim, neste sentido o Ac. do Tribunal de Conflitos de 03.12.2015, proferido no proc. 026/15
[24] Ac. do Tribunal de Conflitos de 08.11.2012, proferido no proc. n.º 013/12, acessível em www.dgsi.pt.