Justifica-se a admissão da revista para decidir a questão da aplicação do regime do preço anormalmente baixo a uma rubrica autonomizada de preço zero [i.e., ao transporte] em concurso com critério monofator, quando a adjudicatária confessou que o custo foi absorvido no preço do produto, estando em causa a interpretação do artigo 71.º do CCP e o artigo 69.º da Diretiva 2014/24/UE e a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (Processo C-367/19), além de também se colocar a questão, juridicamente relevante, relativa aos requisitos de validade do relatório de ensaio apresentado em concurso público para fornecimento de géneros alimentares, quando parte dos ensaios exigidos são subcontratados a laboratório estrangeiro por falta de acreditação do laboratório contratante e, cumulativamente, os requisitos de validade da declaração de conformidade exigida pelo ponto 9.1, alínea f), do PP, em particular a questão de saber se essa declaração deve incidir sobre o relatório emitido pelo laboratório acreditado que realizou os ensaios e não sobre o relatório emitido pelo laboratório que os subcontratou por ausência de acreditação, já que tal questão poderá ter impacto, não apenas no presente caso, como noutros procedimentos de contratação pública onde a acreditação laboratorial é exigida como condição de admissibilidade das propostas, designadamente, todos os que se inserem no Programa PESSOAS 2030 – Privação Material.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A..., SA., devidamente identificada nos autos, instaurou contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, e contra as Contrainteressadas, B..., SA. (B...), C... LDA. e D..., SA., ação de contencioso pré-contratual, a qual foi julgada parcialmente procedente pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto e, sendo interposto recurso, foi ao mesmo concedido provimento pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, contra o qual a Autora vem agora interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA.

A Entidade Demandada apresentou contra-alegações ao recurso, defendendo que não se verificam os pressupostos para a sua admissão e que, em qualquer caso, não se verificam os fundamentos do recurso, devendo o mesmo ser julgado improcedente.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Autora instaurou a presente ação de contencioso pré-contratual contra a Entidade Demandada, na qual impugna “a deliberação do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., datada e notificada à Autora em 16/04/2025, pelo qual, no âmbito do concurso público com publicidade internacional de “Fornecimento de Género Alimentar no âmbito do Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (Pessoas 2030) - Privação Material”, foi adjudicada a proposta da ora Contrainteressada, B....

A final, peticiona a procedência da ação e, em consequência, que seja anulado o ato impugnado, assim como, que seja anulado o contrato e, caso o mesmo já tenha sido celebrado ou venha a ser celebrado, a condenação à prática do ato de adjudicação a favor da proposta da Autora, por ser o ato legalmente devido e, em consequência, a celebrar com ela o contrato.

Por sentença proferida pelo TAF do Porto, o Tribunal julgou procedente o pedido de anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada, “ficando o R. adstrito ao dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, concretamente, a reinstruir o procedimento pré-contratual em causa desde o momento em que foi omitido o pedido de esclarecimento à Contrainteressada do preço por si apresentado” e julgou improcedente “o pedido de condenação do R. a adjudicar a proposta apresentada pela A. e a celebrar com esta o contrato em causa”.

Interpostos recursos, o TCA Norte concedeu provimento ao recurso da Entidade Demandada e revogou a decisão recorrida, e negou provimento ao recurso subordinado da Autora, julgando totalmente improcedente a ação.

Contra o acórdão proferido vem agora a Autora interpor recurso de revista,

No que respeita aos fundamentos da revista, considera a Recorrente que o acórdão recorrido incorre em (i.) erro de julgamento por violação das regras do direito da prova [cfr. artigos 352.º, 356.º, n.º 1, e 358.º, n.º 1, do Código Civil e do artigo 46.º do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA]); (ii.) erro de julgamento de direito, por violação do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP (temperatura da amostra) [vício I no âmbito do recurso subordinado]; (iii.) erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 148.º do CCP - relatório de ensaio e declaração de conformidade [vício II no âmbito do recurso subordinado, nas suas duas dimensões: primeira, o relatório de ensaio emitido por laboratório sem acreditação para as determinações realizadas; segunda, a declaração de conformidade que incide sobre o relatório da SGS Portugal e não sobre o relatório da SGS Germany o único documento que, ao abrigo do ponto 9.1(f) conjugado com o Anexo V do PP, devia ser objeto de certificação, sendo que não estava em causa que a declaração tivesse de ser emitida pelo laboratório que realizou os ensaios, mas sim que a declaração tinha de incidir sobre o relatório do laboratório acreditado que os realizou, relatório que não constava da proposta]; (iv.) erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 148.º do CCP (decomposição materialmente falsa do preço do transporte) [vicio III do recurso subordinado]; e (v.) erro de julgamento de direito, por violação do artigo 71.º do CCP e do artigo 69.º da Diretiva 2014/24/UE (indevida reversão da sentença quanto ao PAB).

Defende que, no caso, estão preenchidos os dois requisitos da admissão da revista, de estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental e a admissão do recurso ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, por estar em causa:

“(i) a eficácia e força probatória plena das confissões judiciais espontâneas da Contrainteressada e a irretratabilidade da confissão aceite; (ii) os requisitos de validade do relatório de ensaio quando todos os ensaios exigidos são subcontratados a laboratório estrangeiro por falta de acreditação do laboratório contratante e, cumulativamente, os requisitos de validade da declaração de conformidade exigida pelo ponto 9.1, alínea f), do PP em procedimentos de fornecimento de géneros alimentares no âmbito do Programa PESSOAS 2030, em particular, a questão de saber se a declaração de conformidade deve incidir sobre o relatório emitido pelo laboratório acreditado que realizou os ensaios e não sobre o relatório emitido pelo laboratório que os subcontratou por ausência de acreditação, sendo que esta questão tem impacto direto em todos os procedimentos análogos do ISS/PESSOAS 2030 com documentação procedimental estruturalmente idêntica; (iii) o erro de julgamento de direito por violação do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, ao julgar não verificado o vício relativo ao incumprimento dos requisitos de temperatura da amostra aquando do transporte e entrega no laboratório acreditado, previstos no ponto 2 do Anexo IV do PP; (iv) a exclusão da proposta por violação autónoma do requisito de decomposição do preço previsto no ponto 9.1(b)(ii) do PP, em consequência da decomposição materialmente falsa confessada pela adjudicatária; e (v) o dever de acionamento do procedimento de verificação do preço anormalmente baixo (PAB) quando o indício de PAB é transformado em facto provado por confissão judicial.”.

De entre os vários fundamentos da revista, ressalta com enorme relevância jurídica e de complexidade acima do comum, a questão enunciada pela Recorrente respeitante “à violação do requisito de decomposição do preço previsto no ponto 9.1, alínea b), subalínea ii., do PP, quando a adjudicatária confessa judicialmente que o preço de transporte indicado como €0,00 não corresponde à realidade, por os custos de transporte terem sido incluídos no preço do género alimentar”, por estar em causa determinar “se a apresentação de uma decomposição de preço formalmente cumprida mas materialmente falsa, por admissão da própria concorrente, constitui fundamento autónomo de exclusão da proposta ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP, independentemente da questão do preço anormalmente baixo”, questão que efetivamente reveste importância fundamental, porque é, pelo menos, potencialmente, apto a afetar diretamente o princípio da comparabilidade entre propostas.

A Recorrente indicou €9.555,73 de transporte no seu preço global de €965.129,23, o que segundo a Recorrente traduz uma discriminação “verdadeira e autónoma o custo de cada componente, ao passo que a Contrainteressada declarou €0,00 de transporte, tendo confessado que esse custo está incorporado no preço do produto, o que torna a comparação dos preços globais metodologicamente viciada”.

O que implica que se possa questionar a aplicação do regime do preço anormalmente baixo a uma rubrica autonomizada de preço zero [i.e., ao transporte] em concurso com critério monofator, “quando a própria adjudicatária confessou que o custo foi absorvido no preço do produto, implica a interpretação e articulação do artigo 71.º do CCP com o artigo 69.º da Diretiva 2014/24/UE e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (processo C-367/19)”.

De entre o mais colocado como fundamento da revista, o que antecede constitui matéria sobre a qual o STA não produziu ainda orientação consolidada.

Ademais, também se coloca a questão, juridicamente relevante, relativa aos requisitos de validade do relatório de ensaio apresentado em concurso público para fornecimento de géneros alimentares, quando parte dos ensaios exigidos são subcontratados a laboratório estrangeiro por falta de acreditação do laboratório contratante, e, cumulativamente, aos requisitos de validade da declaração de conformidade exigida pelo ponto 9.1, alínea f), do PP, em particular a questão de saber se essa declaração deve incidir sobre o relatório emitido pelo laboratório acreditado que realizou os ensaios e não sobre o relatório emitido pelo laboratório que os subcontratou por ausência de acreditação, já que tal questão poderá ter impacto, não apenas no presente caso, como noutros procedimentos de contratação pública onde a acreditação laboratorial é exigida como condição de admissibilidade das propostas, designadamente, todos os que se inserem no Programa PESSOAS 2030 - Privação Material.

Tanto mais por a Recorrente sustentar que o acórdão recorrido “se afastou, sem fundamentação adequada, do precedente do mesmo TCA Norte, de 24/01/2025, proferido no processo 00797/24.2BEPRT1, onde, em caso estruturalmente idêntico, foi confirmada a anulação da adjudicação com fundamento, entre outros, na falta de certificado de acreditação para os ensaios realizados pelo laboratório subcontratado, fundamento que é integralmente transponível para o caso sub judice.”.

Pelo exposto, é de entender pela verificação dos requisitos da admissão da revista, pois além da relevância jurídica e social das questões colocadas nos autos, com complexidade técnico-jurídica acima do comum, como se evidencia pela divergência entre o decidido nas instâncias, as quais convocam a aplicação de normas substantivas do direito nacional e europeu da contratação pública e a aplicação de normas de direito probatório material, sem uma anterior jurisprudência deste STA, também ressalta a necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito, destinada a pôr cobro à divergência de decisões, não apenas para o caso em presença, mas pelo seu efeito expansivo para outros casos.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir o recurso de revista.

Sem custas.

Lisboa, 23 de setembro de 2026. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.