I - A decisão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público proferida em sede de recurso hierárquico necessário que se limite a confirmar integralmente a deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional, sem alteração da fundamentação nem do respetivo conteúdo decisório, reveste natureza meramente confirmativa e é, nessa medida, inimpugnável contenciosamente.
II - A classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público integra o exercício dos poderes de discricionariedade técnica atribuídos ao Conselho Superior do Ministério Público, encontrando-se a respetiva sindicabilidade jurisdicional limitada à verificação da existência de erro nos pressupostos, erro manifesto ou grosseiro de apreciação, desvio de poder, insuficiência de fundamentação ou violação de princípios jurídicos vinculativos.
III - Não ocorre erro nos pressupostos de facto nem erro manifesto de apreciação quando a deliberação classificativa evidencia que os elementos favoráveis e desfavoráveis relevantes foram efetivamente considerados e ponderados, traduzindo a divergência do interessado apenas discordância quanto à valoração que lhes foi atribuída pelo órgão avaliador.
IV - A autonomia do Ministério Público, consagrada nos artigos 219.º da Constituição da República Portuguesa e 3.º do Estatuto do Ministério Público, não exclui os poderes de inspeção, avaliação e classificação atribuídos ao Conselho Superior do Ministério Público, nem confere aos magistrados imunidade à apreciação institucional do respetivo desempenho profissional.
V - Não viola o princípio da autonomia do Ministério Público a consideração, para efeitos classificativos, da forma como determinada posição funcional foi concretamente assumida e exteriorizada pelo magistrado, desde que não seja censurada a legitimidade da solução jurídica adotada nem restringido o exercício da respetiva autonomia técnico-jurídica.
VI - A avaliação do mérito profissional e a responsabilidade disciplinar constituem institutos distintos, prosseguem finalidades diversas e obedecem a pressupostos próprios, não dependendo a relevância classificativa de determinados factos da prévia instauração ou conclusão de procedimento disciplinar.
VII - Os princípios da justiça e da proporcionalidade apenas são violados quando a classificação atribuída se revele manifestamente arbitrária, ostensivamente desajustada ou objetivamente incompatível com os elementos apurados em sede inspetiva, não bastando demonstrar que outra classificação seria igualmente possível ou mais favorável ao avaliado.
VIII - Mostrando-se a classificação atribuída juridicamente plausível, objetivamente compreensível e fundamentadamente sustentada nos elementos recolhidos durante a inspeção, deve ser mantida a deliberação classificativa do Conselho Superior do Ministério Público.
(sumário elaborado pela relatora - n.º7 do art.º 663.º do CCP)
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
I-RELATÓRIO
1.1. AA, Procuradora da República, devidamente identificada nos autos, intentou a presente ação administrativa de impugnação contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, ao abrigo do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e nos artigos 34.º, n.º 8, e 38.º do Estatuto do Ministério Público (EMP), tendo por objeto a deliberação da Secção de Avaliação do Mérito Profissional do CSMP, de 08 de janeiro de 2025, que lhe atribuiu a classificação de serviço de «Bom», bem como o Acórdão do Plenário do CSMP, de 19 de março de 2025, que manteve aquela classificação, pedindo a declaração da respetiva nulidade ou, subsidiariamente, a sua anulação, bem como a dos atos consequentes que dela dependam.
Para fundamentar a presente ação, a Autora alega, em síntese, que os atos impugnados padecem de vício de violação de lei, por erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto relevantes para a avaliação do seu mérito profissional, por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público e, ainda, por violação dos princípios da autonomia dos magistrados do Ministério Público, da justiça e da proporcionalidade.
Alega, para o efeito, que é magistrada do Ministério Público com a categoria de Procuradora da República, contando com cerca de vinte e dois anos de serviço na magistratura, e que se encontra atualmente colocada no Departamento de Investigação e Ação Penal de Lisboa, onde exerce funções de direção.
Refere ter sido objeto de inspeção ordinária ao serviço prestado entre 05 de fevereiro de 2020 e 05 de fevereiro de 2024, enquanto Procuradora da República colocada na Procuradoria do Juízo Central Criminal de Lisboa.
Na sequência dessa ação inspetiva, foi elaborado Relatório de Inspeção, datado de 26 de junho de 2024, no qual o Senhor Inspetor propôs a atribuição da classificação de «Bom», ao abrigo dos artigos 13.º e 14.º do Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do Ministério Público (RPIMP).
Notificada desse relatório, a Autora exerceu o respetivo direito de resposta, sustentando, em síntese, que a avaliação efetuada não atendeu adequadamente a diversas circunstâncias relevantes do seu percurso profissional e da sua situação pessoal, as quais deveriam ter sido consideradas na apreciação global do seu desempenho e na valoração dos aspetos menos favoráveis assinalados pela inspeção.
Posteriormente, a Secção de Avaliação do Mérito Profissional do CSMP deliberou atribuir-lhe a classificação de «Bom», decisão que, segundo sustenta, assentou essencialmente nos fundamentos constantes do relatório inspetivo.
Inconformada, interpôs recurso administrativo necessário para o Plenário do CSMP, defendendo que a apreciação do seu desempenho funcional, considerada na sua globalidade e contextualizada pelas circunstâncias profissionais e pessoais que invocou, impunha a atribuição de uma classificação de mérito superior.
Por Acórdão de 19 de março de 2025, o Plenário do CSMP negou provimento ao recurso, e confirmou integralmente a classificação anteriormente atribuída.
Segundo a Autora, quer a deliberação da Secção de Avaliação do Mérito Profissional, quer o Acórdão do Plenário que a confirmou, enfermam dos vícios acima identificados, porquanto, a seu ver, assentam numa apreciação insuficiente e desadequada do conjunto da atividade desenvolvida durante o período inspetivo e numa sobrevalorização de aspetos relacionados com a sua intervenção num único processo criminal, identificado nos autos como o processo n.º 11469/12.0TDLSB, vulgarmente designado por «processo dos colégios GPS».
Sustenta, por conseguinte, que, à luz dos critérios de avaliação previstos no EMP e no RPIMP, a classificação atribuída não reflete adequadamente o mérito do serviço prestado, devendo ser substituída por classificação superior.
Mais alega que a presente ação foi tempestivamente proposta e que dispõe de legitimidade processual para impugnar os atos em causa, por considerar que os mesmos lesam diretamente os seus interesses legalmente protegidos.
1.2. O Réu contestou a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção arguiu a inimpugnabilidade da deliberação do Plenário do CSMP de 19/03/2025, com fundamento na circunstância de a mesma configurar um ato meramente confirmativo da deliberação de 08/01/2025.
No mais defendeu-se por impugnação, alegando, em síntese, que a Deliberação atrás identificada, não padece dos vícios que lhe são assacados, nem ofende os princípios invocados, pelo que deverá improceder totalmente a presente ação, por não provada.
1.3. A Autora replicou, pugnando para que a exceção de inimpugnabilidade da deliberação do Plenário do CSMP de 19/03/2025, alegada pelo Réu, seja julgada totalmente improcedente, por não verificada, e que os autos prossigam a tramitação tal como peticionado na Petição Inicial, com a admissão dos meios de prova de Declarações de Parte e Testemunhal.
1.4. Por despacho de 29/06/2026 foi dispensada a realização de audiência prévia, tendo as partes sido devidamente notificadas.
II. SANEAMENTO
2. O Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território.
2.1.As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e encontram-se devidamente representadas em juízo.
2.2.Não existem nulidades ou outras exceções dilatórias, para além da exceção de inimpugnabilidade suscitada pelo Réu relativamente ao Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 19 de março de 2025, que cumpra apreciar.
(i)Da exceção de inimpugnabilidade do Acórdão do Plenário do CSMP de 19 de março de 2025
2.3. O Réu sustenta que o Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 19 de março de 2025 constitui um ato meramente confirmativo da deliberação da Secção de Avaliação do Mérito Profissional de 08 de janeiro de 2025, sendo, por isso, inimpugnável, nos termos do artigo 53.º, n.º 1, do CPTA.
A Autora sustenta, pelo contrário, que ambas as decisões integram o objeto da presente ação.
Cumpre decidir.
2.4.O artigo 34.º, n.º 8, do Estatuto do Ministério Público estabelece que das deliberações das secções do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso necessário para o respetivo Plenário.
2.5.Esse meio impugnatório constitui uma impugnação administrativa necessária, sujeita ao regime previsto nos artigos 185.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
2.6.Por seu turno, resulta do disposto no artigo 198.º, n.º 4, do CPA que, quando a decisão proferida no âmbito da impugnação administrativa não altere os fundamentos de facto e de direito do ato recorrido, a subsequente impugnação jurisdicional tem por objeto o ato primário, atendendo a que a decisão administrativa que recaiu sobre essa impugnação tem natureza meramente confirmativa.
2.6.1.Esta solução tem sido reiteradamente afirmada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo como se retira, designadamente, da consideração do Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo de 24 de novembro de 2022, proferido no Processo n.º 063/22.8BALSB-A, no qual se ajuizou que apenas quando a decisão da impugnação administrativa introduza uma modificação material da definição jurídica originária ou uma fundamentação autónoma suscetível de sustentar a decisão é que o objeto da impugnação jurisdicional se desloca para o ato secundário.
2.7.No caso dos autos, a realidade factual diz-nos que a deliberação da Secção de Avaliação do Mérito Profissional do CSMP, proferida em 08 de janeiro de 2025, que atribuiu à Autora a classificação de serviço de «Bom» foi subsequentemente confirmada pelo Plenário do CSMP, que por acórdão de 19 de março de 2025 indeferiu o recurso administrativo necessário interposto pela Autora, mantendo integralmente a deliberação reclamada.
2.7.1.Procedendo-se a uma análise comparativa entre ambas as decisões administrativas, é inequívoco que o Plenário do CSMP não introduziu qualquer alteração material na situação jurídica definida pelo ato originário, uma vez que não acrescentou fundamentação nova, autónoma ou inovadora suscetível de conferir uma individualidade própria para efeitos contenciosos à deliberação que proferiu, que se confina a um ato meramente confirmativo.
2.8.Nestas circunstâncias, o Acórdão do Plenário do CSMP de 19 de março de 2025 é claramente um ato de natureza meramente confirmativa, nos termos do artigo 198.º, n.º 4, do CPA, sendo consequentemente inimpugnável por força do disposto no artigo 53.º, n.º 1, do CPTA.
2.9.Como tal, verifica-se a exceção dilatória prevista nos artigos 89.º, n.ºs 1 e 4, alínea i), e 53.º, n.º 1, do CPTA, que obsta ao conhecimento do mérito da ação relativamente àquele ato, e que tem como consequência a absolvição do Réu da instância quanto ao pedido de impugnação do Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 19 de março de 2025.
2.10.Nestes termos, absolve-se o Réu do pedido de impugnação em relação ao identificado Acórdão do Plenário do CSMP, e ordena-se o prosseguimento dos autos para apreciação da legalidade da deliberação da Secção de Avaliação do Mérito Profissional do CSMP de 08 de janeiro de 2025.
4. Fixa-se à causa o valor de € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo), nos termos conjugados dos artigos 31.º, n.º 1, e 34.º, n.º 2, do CPTA e dos artigos 296.º e 303.º do Código de Processo Civil.
5. Com dispensa de vistos, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão pelos Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, submete-se os presentes autos à conferência para julgamento.
III- QUESTÕES A DECIDIR
6. As questões que no âmbito da presente ação cumpre apreciar são as de saber se a deliberação impugnada deve ser anulada por:
a.1. Enfermar de vício de violação de lei, por erro grosseiro na apreciação dos factos;
a.2. Violar o princípio da autonomia dos magistrados do Ministério Público, por erro de direito na interpretação do artigo 3º, nº2, do EMP; e
a.3. Violar os princípios da justiça e da proporcionalidade.
A.DE FACTO
7. Com relevância para a decisão a proferir dão-se como assentes os seguintes factos:
1. Por Despacho de 24.08.2005, publicado no D.R. de ... a Autora foi nomeada, em ..., Procuradora-adjunta, em regime de estágio, na comarca de Setúbal.
2.Por deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 15.07.2008, publicada no D.R. de ..., a Autora foi nomeada Procuradora- Adjunta efetiva para a Comarca da Moita.
3. Em 27.12.2019 a Autora foi promovida, por concurso, a Procuradora da República, tendo sido colocada a exercer funções na Comarca de Lisboa/Lisboa - Central criminal, a partir dessa data, onde permanece em exercício de funções. - cfr doc. n.º 3 (relatório de inspeção) junto com a p.i.;
4. No dia 31.12.2023 a Autora perfez 4 anos, 0 meses e 6 dias de tempo de serviço na categoria de Procuradora da República- cf. doc. n.º 1 junto com a p.i.
5.Em 25.02.2024 a Autora perfez 20 anos e 5 meses de tempo de serviço na Magistratura - cf. doc. n.º1 junto com a p.i.
6. Na primeira inspeção a que foi sujeita, a autora obteve a classificação de serviço de “Bom Com Distinção”, a qual foi homologada por acórdão do CSMP de 03.06.2014 - cf. doc. n.º1 junto com a p.i.
7.A Autora foi sujeita à inspeção ordinária n.º 11/2022 - JNP - (Processo nº ...22) - realizada ao seu serviço na Comarca de Lisboa, Procuradoria do Juízo Central de Lisboa, no período compreendido entre 05/02/2020 e 05/02/2024, tratando-se da sua segunda inspeção- - cfr. doc. 1 junto com a p.i.;
8.No âmbito dessa inspeção, foi elaborado o «Relatório de Inspeção», datado de 26/06/2024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, tendo sido proposta pelo Senhor Inspetor a atribuição à Autora da classificação de serviço de “Bom”, do qual consta designadamente o seguinte:
«[…]
A.2. Audiências de julgamento
Conforme já mencionado, no período inspetivo competiu à Dra. AA a representação do Ministério Público nas diligências/audiências de julgamento do Juízo Central Criminal de Lisboa- J4, J5, J19 e J20. Fê-lo em centenas de diligências/ audiências…onde lhe competia a representação na totalidade dos processos aí em curso…
(…)
Das respetivas atas de audiências ou das informações hierárquicas recolhidas nada transparece que permita pôr em causa a assiduidade e pontualidade da magistrada.
Foi o que fez entre muitas outras audiências, nos seguintes processos vistos pela inspeção:
[…]
No âmbito dessa representação em julgamento, vimos caber à Dra. AA:
- a prescindência de exposições introdutórias na audiência de julgamento ( entre muitos outros nos processos (…)
Ao contrário e como única exceção vista, vimo-la fazê-las no âmbito do processo n.º 11469/12.0TDLSB;
Impõe-se aqui um parêntesis já que esta última atuação da inspecionada exige uma apreciação mais detalhada:
«[Na verdade, o processo em questão, conhecido como “processo dos Colégios GPS” é um processo de declarada especial complexidade, que contava com mais de 30 volumes e 25 apensos (estes também compostos por vários outros volumes), facilmente cabível na categoria que, no jargão, se apelida de ”megaprocesso”. A respetiva investigação (…) arrastou-se durante quase 6 anos, abrangeu uma imensidão de factos concretos, exigiu aprofundados conhecimentos técnicos a diversos níveis (com predominância das áreas contabilístico-financeira e de contratação publica) e muitas diligências operacionais. Tratou-se de processo inequivocamente muito trabalhoso, sensível (envolvendo, aliás, um membro do Governo e um alto dirigente da Administração Pública) e onde estavam em causa muito elevadas quantias públicas.
A acusação pública (de quase 300 páginas) - que já tinha soçobrado parcialmente em sede de instrução -, assentava então e nuclearmente nos crimes de peculato imputados aos diferentes arguidos.
Eis quando, resolveu a senhora magistrada inspecionada - sem que se lhe conheça prévia audição hierárquica, aconselhamento sectorial ou até recolha da perspetiva da titular do inquérito/representante do MP na fase instrutória - apresentar exposições introdutórias, ao longo de 3 minutos, no início da audiência.
Nesses 3 minutos, apelando, por analogia, à solução exarada no acórdão uniformizador de jurisprudência do STJ nº 3/20 de 15 de Maio, nessa altura recentemente lavrado, a Dr.ª AA deitou totalmente por terra a incriminação por peculato, ao defender que os arguidos não tinham a condição de funcionário legalmente exigida pelo tipo.
Importa, desde já, sublinhar - em abono da senhora Procuradora inspecionada - que essa tese obteve vencimento na primeira instância e, bem assim, em sede de recurso, tendo os arguidos sido absolvidos desse crime, tal como decorre do pugnado pela inspecionada naquela intervenção.
Não questiona esta inspeção a legitimidade, formal e material, da senhora magistrada ao atuar dessa forma, fazendo-se valer (pelo menos, implicitamente) da sua autonomia técnica e isto qualquer que seja a visão enformadora que se adote sobre tal conceito.
O que se questiona e censura é algo bem distinto: a imperfeita compreensão do estatuto e missão do Ministério Público enquanto magistratura una e hierarquizada; a desconsideração pela imperiosa necessidade de assegurar e defender uma coerência interna e externa da atuação do Ministério Público nas diferentes fases do mesmo processo; a ligeireza - espelhada nos curtíssimos 3 minutos das exposições (menos de 1/3 do tempo que para tanto dispunha livremente, i.e., sem eventuais prorrogações…) e no seu próprio conteúdo - com que se abordou uma questão jurídica concretamente complexa e distante, a nosso ver, de ser pacificamente tratada; a desvalorização da amplitude dos efeitos dessa posição, potencialmente até comprometedora do próprio interesse em agir do Ministério Público ao pretender recorrer pugnando por coisa distinta.
Afigura-se-nos, pois, ser reveladora de grande insensatez e imprudência ter a Dr.ª AA atuado como aí fez, aliás, até contrariando o que era a sua prática processual reiterada de prescindência das exposições introdutórias. A isto acresce que, destinando-se tais exposições a, sumariamente, se indicarem os factos que cada um dos intervenientes se propõe provar, em bom rigor, nem cabimento processual tinha nessa fase qualquer discorrência sobre a qualificação jurídica desses mesmos factos.
Perante este comportamento - que, aliás, corporiza, concretizando, algumas das apreciações efetuadas pelo senhor magistrado do Ministério Público coordenador da comarca de Lisboa sobre a prestação funcional da inspecionada (v. supra) - não surpreende que, por decisão hierárquica, a Dr.ª AA tenha sido substituída nas sessões finais do julgamento deste processo e, bem assim, na fase de recurso.]»
(…)
II.C.OUTROS ASSUNTOS
II.C.1.TEMPO DOS DESPACHOS
Por regra, a Dra. AA mostrou-se atenta à celeridade processual, procurando despachar os processos onde tinha intervenção com rapidez.
Na verdade, a maioria das promoções subscritas pela Dra. AA foram proferidas com "data supra" ou em data próxima disso - das 2982 promoções efetuadas no período inspetivo, 2831 foram-no em período até 2 dias (92,79%).
Não obstante e num período de 4 anos, verificaram-se 25 situações de atrasos efetivos superiores a 30 dias (isto é, considerando como tal as situações em que a promoção foi proferida para além de 40 dias sobre a data da abertura da conclusão, descontando o período de férias judiciais e, bem assim, os períodos de ausência justificada, por doença ou outro motivo). Doze desses atrasos ocorreram em processos do J4, nove no J5 e quatro no J19 - conforme listagem anexa (***), o que corresponde a 0.84% do total das promoções efetuadas no período inspetivo.
O atraso mais significativo - e sem que para tanto se encontre bastante justificação - foi de 100dias (no processo nº 194/10.7JELSB). Também um atraso superior a 90 dias (mais concretamente 92 dias) foi visto no processo nº 17/08.7ZCLSB. Com um atraso superior a 60 dias (em concreto, 74 dias), vimos o processo nº 11469/12.0TDLSB-B Os restantes 22 atrasos listados situam-se entre os 30 e os 50 dias.
O relevo estatístico destes atrasos (mesmo que minoritários) na avaliação global do desempenho não compromete, por si só, uma apreciação positiva, mas, como se a seguir se verá, contribui decisivamente para a conclusão de que a magistrada inspecionada não teve o seu serviço totalmente controlado e/ou em dia.
A maioria destes atrasos não encontra justificação válida para a sua ocorrência, já que nem o volume processual a cargo da magistrada era especialmente significativo nem as próprias situações processuais sobre as quais foi convocada a pronunciar-se exigia particular estudo ou trabalho material.(…)
(…)
Além disso, em particular e com acrescida gravidade, mostram-se os atrasos verificados em processos de “arguido preso, n.ºs:
(…)
PARTE III
I.SÍNTESE CONCLUSIVA
[...]
8. As informações hierárquicas prestadas a pedido da inspeção foram, em diversos e importantes aspetos (v. supra) meramente satisfatórias, sendo mais positivas no que toca à sua experiência ao nível da investigação criminal e quanto à sua educação e bom trato.
9. No total do espaço de tempo abarcado pela inspeção esteve ausente ao serviço por um período de 63 dias, devidamente justificados.
10. Frequentou numerosas ações de formação ao longo da carreira, em diversas áreas (com particular enfoque, no período inspetivo, na jurisdição criminal); neste período foram referenciadas 4 ações de formação, assim mostrando regular interesse em se manter atualizada e em aprofundar o seu conhecimento jurídico.
11. Na Procuradoria do Juízo Central Criminal de Lisboa - J4, J5, J19 e J20, coube à magistrada inspecionada a representação do Ministério Público nos respetivos processos classificados, incluindo a representação nas audiências de julgamento e demais diligências/atos processuais compreendidos nessa tramitação processual.
12. Além das referidas funções, a magistrada inspecionada, entre 14.04.2020 e 01.05.2020, integrou uma equipa de reforço no Tribunal de Execução das Penas de Lisboa para efeitos de aplicação da Lei nº 9/2020, de 10.04.
13. Igualmente, entre 2 de Setembro e 4 de Outubro de 2021, a Dra. AA, em regime de substituição, representou o Ministério Público - restrita à feitura de promoções - em metade dos processos a correrem termos no Juízo Central Criminal de Lisboa - J2.
14. A partir de 04.10.2021, também em regime de substituição com os demais magistrados em exercício de funções na Procuradoria do Juízo Central Criminal de Lisboa, a magistrada inspecionada exerceu representação similar, em períodos alternados de um mês, junto do J3 do referido Juízo.
(...)
16. A Dra. AA manteve, por regra, o serviço em dia, registando, no período inspetivo, 25 situações de atraso efetivo superior a 30 dias.
17. No entanto, quer nessas 25 situações quer noutras identificadas ao longo do relatório - com particular relevo para os atrasos em processos de natureza urgente -, teve atrasos para os quais não encontrámos qualquer justificação válida para a sua ocorrência.
18. Ademais, tais atrasos ocorreram mesmo em situações classificáveis como de mero expediente, sem qualquer dificuldade técnica ou material e, mais gravemente, em alguns processos de “arguido preso”.
19. Por diversas vezes, a hierarquia/coordenação respetiva viu-se na necessidade de providenciar pela substituição da inspecionada, seja chamando a si os despachos em falta (com cobrança dos autos), seja designando outro magistrado para tanto.
20. Por força dessas situações de atraso, a que se somam outras situações de diferente natureza adiante identificadas, não é possível concluir que a Dr.ª AA tenha tido sempre o seu serviço totalmente sob controlo e em ordem.
21. Porém e globalmente apreciando, na representação do Ministério Público em processos e diligências judiciais, tal como nas audiências de julgamento propriamente ditas, a magistrada teve desempenho funcional adequado e ativo, promovendo como de Direito.
22. Na fase dos atos prévios ao julgamento, a inspecionada foi competente e objetiva.
23. Quanto à sua atuação no que concerne à audiência de julgamento ela situa-se dentro dos padrões habituais de correção e adequação formal e material.
24. Prescindindo invariavelmente de usar da palavra em sede de exposições introdutórias, a Dr.ª AA, fê-lo, contudo, numa única vez (de acordo com o visionado pela inspeção) ” fazendo cair”, em 3 minutos, a tese da acusação pública quanto ao principalmente imputado crime de peculato.
25. Tratava-se de processo de especial complexidade, muito volumoso (integrando o que, no jargão, se apelida de megaprocesso), que consumiu quase 6 anos de investigação, envolvia avultadas quantias pagas pelo Estado e teve importante destaque público.
26. A sua atuação nessa sede, fruto duma análise individual, sem cabimento processual formal e sem qualquer respaldo hierárquico, revela ligeireza e imprudência, desconsiderando a necessidade de coerência interna e externa da atuação do Ministério Público nas diferentes fases do mesmo processo e comprometendo o próprio interesse em agir do Ministério Público na fase de recurso,
27. Perante este comportamento, não surpreende que na sequência de decisão hierárquica do Exmº Senhor Procurador-Geral Regional de Lisboa, a Dra. AA tenha sido substituída nas sessões finais do julgamento deste processo e, bem assim, na fase de recurso.
28. Em qualquer caso e a favor da inspecionada, importa sublinhar que quer a primeira instância quer o Tribunal da Relação vieram a decidir em conformidade com o pugnado pela inspecionada nessas exposições.
29. Em geral e no que respeita à fase de produção da prova propriamente dita, as intervenções foram pertinentes e as perguntas formuladas cabíveis e com interesse para o apuramento da verdade material.
30. Finda tal fase, a magistrada inspecionada não se furtou a alegar, mesmo em casos mais simples, fazendo-o de forma fluente e assertiva, seja em termos de facto, seja em termos de qualificação jurídica, abordando individualmente a atuação de cada um dos arguidos e, por vezes, apontando a medida concreta da pena a aplicar.
31. A esmagadora maioria das audiências de julgamento onde representou o Ministério Público conduziram a condenações, verificando-se que a taxa de condenação nos processos onde coube à Dra. AA a representação exclusiva do Ministério Público (J4 e J19) é próxima da média nacional (desde 2020, sempre superior a 86%), sendo ligeiramente superior no J4 (89,32%) e ligeiramente inferior no J19 (81,82%). Já naqueles em que lhe coube a representação em metade dos processos, a taxa de a taxa de condenação foi praticamente idêntica no J5 (87,84%) e superior no J20 (91,67%).
32. Na fase pós-julgamento, as suas promoções, geralmente céleres, mostram-se por regra acertadas e fundamentadas, são normalmente curtas, sem dificuldade jurídica e foram judicialmente seguidas.
33. Diligenciou pela execução das penas aplicadas, procedendo, além do mais, às devidas liquidações de pena (por regra, simples), o que fez de forma correta e merecendo acolhimento judicial.
34. A sua prestação funcional ao nível dos recursos - onde apresentou motivações e respostas em 115 situações -, foi adequada, traduzindo-se numa amplamente maioritária procedência da posição defendida, neles apresentando motivações e respostas concisas, as mais das vezes, apresentando estrutura formal e temática muito similar.
35. Interpôs apenas 3 recursos - um deles em defesa do arguido -, sendo que em dois deles (incluindo aquele em que pugna a favor do arguido) não obteve procedência.
36. Em nenhum caso, apresentou conclusões nas respostas às motivações dos recursos, não aportando a tais peças processuais qualidade e enfoque acrescidos.
37. Como aspeto francamente negativo, constatou-se a não apresentação de resposta a 2 recursos interpostos em processos referentes a arguidos condenados em penas de prisão efetiva e cujas omissões, além de serem consubstanciadoras de violações do dever de zelo e como tal acarretando responsabilidade disciplinar (nesta altura já prescrita ou, se não estivesse, seria alvo de amnistia), fragilizam a posição do Ministério Público e o próprio desfecho processual no que toca à pretensão punitiva do Estado.
38. Os trabalhos que juntou evidenciam as características pessoais e funcionais referidas, reconhecimento sustentado que esta inspeção, globalmente, gradua como não indo além duma cabal e efetiva prestação, já que os aspetos negativos notados arredam qualquer notação de mérito.
39. A sua postura como magistrada, ao nível do relacionamento com os operadores judiciários - aqui incluindo a hierarquia -, aliada às demais qualidades (positivas e negativas) funcionais demonstradas, é consentânea com esta mesma apreciação.(...)” ;
9. Em 20.10.2021 foi proferido o Despacho n.º 24/2021, pelo Senhor Procurador-Geral Regional de Lisboa, que consta do processo inspetivo junto - a p. 211 - Parte 18), no qual se exarou, a propósito da representação do MP no processo n.º 11469/12.0TDLSB-B:
“Iniciou-se no passado dia 16.09.2021 o julgamento do processo n.º11469/12.0TDLSB o qual decorre no juízo central criminal de Lisboa-J4.
Trata-se de processo de grande volume e complexidade cuja acusação esteve a cargo da então procuradora adjunta, lic BB, em exercício de funções no DIAP Regional de Lisboa.
A sra. procuradora da República que tem vindo a acompanhar o julgamento, lic. AA, efectuou no seu início a exposição introdutória que bem entendeu. Esta posição, para além do eco que teve na comunicação social, não é, contudo, indiferente nem à posição que tem vindo a ser sustentada pelo Ministério Público nem à sua intervenção no julgamento que decorre.
A magistrada reportou-se a isto mesmo em informação que elaborou para a hierarquia em 24/09/2021 referindo que a questão de direito que suscitou era pertinente “por forma a que a produção de prova fosse produzida proficuamente, evitando a realização de questões que perderam a pertinência em julgamento que se prevê demorado atendendo às mais de 300 testemunhas indicadas.”
Afigura-se assim haver alguma incompreensão em face do objecto do processo, o que poderá derivar nomeadamente do seu volume e complexidade.
Com efeito, a posição isoladamente assumida, mesmo antes da produção de qualquer prova, não adere na sua plenitude à posição vertida na acusação. Como tal, e como a magistrada refere, a questão é pertinente ou relevante importando assim ser devidamente ponderada e submetida a mais do que uma análise isolada, tal como aliás a própria acusação e o julgamento.
Tendo em conta esta realidade, mas tendo em conta sobretudo a complexidade do processo e o seu volume, assim como a quantidade de prova a ser produzida e analisada, importará reforçar o número de magistrados do Ministério Público envolvidos no
processo, quer directamente na representação do Ministério Público em juízo e julgamento quer no apoio a ser-lhes prestado.
Nesta conformidade e tendo em conta nomeadamente o disposto no n.º 1, alíneas a) e h) do artigo 68.º do BMP determina-se:
A representação do Ministério Público em juízo no contexto do julgamento no processo n.º 11469/12.0TDLSB doravante passará também a ser assegurada pela sra. procuradora da República, lic. CC, em exercício de funções no Juízo Central Criminal, cuja prestação se manterá para os termos subsequentes do processo.
Ambas as senhoras procuradoras da República serão coadjuvadas pela sra. procuradora da República, lic. BB, quer na representação em juízo quer nos termos subsequentes.
A equipa será dirigida pela sra. procuradora da República, lic. CC, que, além do mais, avaliará se e quando se tornará necessária a presença no próprio julgamento da sra. procuradora BB.
As senhoras procuradoras da República CC e BB mantêm o serviço de origem que se lhes encontra distribuído, cabendo aos superiores hierárquicos fazerem a respectiva gestão ou substituição sendo, porém, o serviço do processo n.º 11469/12.0TDLSB o prevalente.
As senhoras procuradoras da República CC e BB foram ouvidas acerca da presente colaboração que são chamadas a prestar, assim como a respectiva hierarquia. A sra. procuradora da República, lic. AA, foi também ouvida pelo Exmo. coordenador da comarca, além de outras questões, acerca da possibilidade de reforço da representação do M.P..(…)”;
10. A Autora foi notificada do «Relatório de Inspeção» através do ofício nº ...4 de 29-06-2024 cf. Doc.3 junto com a contestação;
11.A A. respondeu ao referido Relatório de Inspeção, nos termos que constam do doc. n.º2, junto com a p.i. e cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
11. Sobre a pronúncia da Autora em sede de audiência prévia foi exarada informação final pelo senhor inspetor, cujo teor aqui se dá por reproduzida, e na qual se escreveu designadamente o seguinte:
[...]
Tais atrasos, todos injustificados, são efetivamente minoritários.
Mostram-se todos eles listados e foram devidamente apreciados. Obrigaram a substituições e a outras medidas gestionárias.
Não ocorreram em situações complexas, antes se verificando, inclusive, em situações de mero expediente e, mais gravemente, em processos de arguido preso.
Não são compatíveis com notações de mérito, consubstanciando, ao invés, verdadeiro incumprimento dos deveres de zelo e de celeridade (e, por isso, chegou a Dra. AA a ser alvo de inquérito disciplinar, o qual foi arquivado por amnistia). Só não acarretam pior classificação numa perspetiva de avaliação global de desempenho no balanço dos aspetos positivos (de maior amplitude) vs. os negativos, quando em balanço.”.
[…]
No que respeita à atuação no processo conhecido por “Colégios GPS” (processo nº 11469/12.0TDLSB):
Na sua resposta ao relatório discorre longamente a senhora magistrada inspecionada sobre a fundamentação jurídica da posição que resolveu adotar em sede de exposições introdutórias desse megaprocesso. Na verdade, e pese embora a solução pela qual optou não nos pareça pacífica (desde logo porque só por analogia se pode aplicar o acórdão de uniformização de jurisprudência que citou e cuja existência pressupõe soluções conflituantes), o facto é que não é essa a questão nuclear, já que tem a inspecionada autonomia técnica para, fundamentadamente, divergir juridicamente do entendimento vertido na acusação.
O que se questiona e censura é algo bem distinto.
Cabendo ao Ministério Público a sustentação da acusação em julgamento, não deve o magistrado que assegura a representação em audiência logo comprometer o desfecho do processo, afastando do thema decidendi e da prova a factualidade e o tipo criminal fundamentais.
A este propósito não resistimos a reproduzir, porque elucidativo, o que foi escrito no relatório inspetivo:
“... O que se questiona e censura é algo bem distinto: a imperfeita compreensão do estatuto e missão do Ministério Público enquanto magistratura una e hierarquizada: a desconsideração pela imperiosa necessidade de assegurar e defender uma coerência interna e externa da atuação do Ministério Público nas diferentes fases do mesmo processo: a ligeireza - espelhada nos curtíssimos 3 minutos das exposições (menos de 1/3 do tempo que para tanto dispunha livremente, i. e., sem eventuais prorrogações...) e no seu próprio conteúdo - com que se abordou uma questão jurídica concretamente complexa e distante, a nosso ver, de ser pacificamente tratada: a desvalorização da amplitude dos efeitos dessa posição, potencialmente até comprometedora do próprio interesse em agir do Ministério Público ao pretender recorrer pugnando por coisa distinta. (...) Afigura-se-nos, pois, ser reveladora de grande insensatez e imprudência ter a Dr. AA atuado como aí fez, aliás, até contrariando o que era a sua prática processual reiterada de prescindência das exposições introdutórias. A isto acresce que, destinando-se tais exposições a, sumariamente, se indicarem os factos que cada um dos intervenientes se propõe provar, em bom rigor, nem cabimento processual tinha nessa fase qualquer discorrência sobre a qualificação jurídica desses mesmos factos”.
Imputar à hierarquia ou até ao magistrado titular do inquérito - como faz a Dra. AA - a responsabilidade concreta pela falta de articulação e coerência evidenciadas no desenrolar do processo é olvidar que as divergências surgem na esfera de atuação da inspecionada e que não as partilhou com qualquer hierarca ou procurou obter instruções sobre os procedimentos a adotar.
As repercussões da atuação da senhora magistrada inspecionada foram de grande dimensão e terão justificado, como ela própria reconhece, a proposta de emissão de ordem de serviço, por parte da Coordenação da Comarca. Sobre o conteúdo dessa projetada ordem de serviço só podemos manifestar total adesão. O facto de não ter conhecido a luz do dia (por razões que desconhecemos) em nada afeta o seu intrínseco valor e utilidade.”.
12. Por acórdão de 08/01/2025, proferido pela Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público, foi proposta a atribuição à Autora da classificação de Serviço de “BOM”, tudo nos termos e com os fundamentos que constam do doc. 3, junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido, no qual se lê designadamente o seguinte:
«…) Concordamos, na verdade, com o sr. Inspector quando refere que a tomada de posição da dra. AA demonstra ligeireza e alguma insensatez que não seria expectável numa magistrada com a sua experiência, ao deitar por terra, em 3 minutos, todo um processo, de especial complexidade e volume cuja investigação se arrastou ao longo de cerca de 6 anos - e sem que, repete-se, previamente reunisse com a hierarquia e com a sra. Magistrada subscritora da acusação.
Por outro lado, a sua tomada de posição acera da qualificação jurídica dos factos descritos no libelo acusatório neste momento processual demonstra algum desconhecimento sobre qual seja a finalidade das exposições introdutórias a que alude o n.º2, do artigo 333º, do CPP: momento para que cada um dos sujeitos processuais indique, sumariamente, os factos que cada um dos intervenientes se propõe provar. 8/30
Tendo em consideração tudo o que fez constar supra, entendemos que, não obstante tenha exercido as suas funções (ressalvadas as situações supra), com emprenho, demonstrando estudo das questões que lhe iam sendo colocadas, não alcançou, no período inspectivo, o patamar do mérito, pressupondo, este uma prestação que se caracterize pela verificação dos requisitos enumerados, a título exemplificativo, no artº 14º, do RPIMP.
As suas peças processuais são adequadas e completadas, a sua postura em audiência de discussão e julgamento é assertiva, fazendo alegações orais de qualidade, pronunciando-se quer sobre a matéria de facto, quer sobre a matéria de direito em discussão.
Todavia, entendemos, em consonância com a posição vertida pelo senhor Inspector no relatório que elaborou, que a prestação funcional da dra. AA, pese embora positiva, não se situa num patamar de mérito, pelos fundamentos supra elencados e que toldam decisivamente a sua actuação neste período.
Resulta dos normativos legais, designadamente da al. a), do n.º 2, do art.º 14.º, do RPIMP, que a classificação de mérito tenha de ser reservada para desempenhos qualitativa e quantitativamente de claramente acima da média - critérios que, contrariamente ao que parece ser o entendimento da dra. AA, se aplicam a todos os processos inspetivos, independentemente da antiguidade do magistrado visado, consoante resulta dos artigos 13º e 14º, ambos do RPIMP, que nenhuma exceção prevêem.
Ora, tendo a sra. Magistrada inspecionada tido atrasos em processos de arguido preso, em despachos de mero expediente sem qualquer complexidade técnica, tendo informações apenas ao nível do satisfatório quanto à sua prestação funcional por parte da sua hierarquia direta, a postura que assumiu no processo supra identificado, o facto de não ter respondido a 2 recursos interpostos, facilmente se conclui que a sua prestação não poderá ser considerada como claramente acima da média.”
13. Notificada do acórdão a que se alude no ponto antecedente, a Autora apresentou recurso hierárquico para o Plenário do CSMP, em que pugnou pela atribuição de uma classificação de mérito superior a “BOM”, tudo nos termos que constam do doc. n.º 4, junto com a p.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
14. Por acórdão de 19/03/2025, proferido pelo Plenário do CSMP, foi mantida a classificação de serviço de “Bom”, tudo nos termos que constam do doc. n.º 5, junto com a p.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual se escreveu designadamente o seguinte:
“(...) verifica-se que os factos e as razões aduzidas no presente recurso foram já devidamente analisados, apreciados e rebatidos no acórdão da Secção de Avaliação de Mérito Profissional e os esclarecimentos e contextualizações trazidas e aduzidas pela senhora Magistrada recorrente para além de não conterem novos elementos que cumpra apreciar, pode dizer-se que apenas corroboram aquilo que ficou decidido e apreciado em sede da respetiva avaliação.
Na verdade, tendo em conta o que no acórdão recorrido a este propósito e com grande clareza ficou explanada, dir-se-á que (e reproduzimos) entendemos que não obstante tenha exercido as suas funções, com empenho, demonstrando estudo das questões que lhe iam sendo colocadas, não alcançou, no período inspetivo, o patamar de mérito, pressupondo este uma prestação que se caracterize pela verificação dos requisitos enumerados, a título exemplificativo, no artº 14º, do RPIMP.”
15. A Autora foi notificada em 24.03.2025 do Acórdão do Plenário de 19.03.2025, que indeferiu o Recurso interposto por aquela e manteve o teor do Acórdão da Secção de Avaliação.
16. A presente ação administrativa foi instaurada em 24/06/2025, conforme registo processual constante do sistema MAGISTRATUS.
A convicção do Tribunal quanto à factualidade dada como assente formou-se com base na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos pelas partes, não tendo sido produzida prova que os infirmasse.
Os factos descritos nos pontos 1 a 5 resultam dos documentos identificados em cada um desses pontos, designadamente dos atos de nomeação, promoção e certidões de tempo de serviço juntas com a petição inicial.
A factualidade constante dos pontos 6 a 8 decorre do relatório de inspeção, do respetivo processo inspetivo e demais elementos documentais nele incorporados, cuja autenticidade e correspondência ao respetivo conteúdo não foram postas em causa.
Os factos vertidos no ponto 9 resultam do Despacho n.º 24/2021, de 20.10.2021, do Senhor Procurador-Geral Regional de Lisboa, constante do processo inspetivo, junto aos autos.
Os factos constantes dos pontos 10 e 11 decorrem do ofício de notificação do relatório inspetivo e da resposta apresentada pela Autora no âmbito desse procedimento, documentos cuja existência e teor não foram controvertidos.
A matéria constante dos pontos 12 a 15 resulta dos acórdãos proferidos pela Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público e pelo Plenário do mesmo órgão, bem como dos respetivos comprovativos de notificação, juntos aos autos.
O facto vertido no ponto 16 resulta da informação extraída do sistema MAGISTRATUS quanto à data de instauração da presente ação.
8. Constitui objeto da presente ação aferir da legalidade da deliberação impugnada e, em particular, determinar se a mesma deve ser anulada por alegado vício de violação de lei, decorrente de erro grosseiro na apreciação dos factos, por violação do princípio da autonomia dos magistrados do Ministério Público, por erro de direito na interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público (EMP), bem como por alegada ofensa dos princípios da justiça e da proporcionalidade.
8.1. Importa, antes de mais, precisar que, tendo sido julgada procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 19 de março de 2025, o ato administrativo efetivamente colocado sob fiscalização jurisdicional é a deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público, de 8 de janeiro de 2025, através da qual foi atribuída à Autora a classificação de serviço de «Bom».
9. A Autora não se conforma com a referida classificação de serviço, sustentando que o seu desempenho justificaria a atribuição de uma classificação de mérito, pretendendo, em consequência, a revogação da deliberação impugnada. Trata-se de matéria que, de forma recorrente, tem vindo a ser submetida à apreciação deste Supremo Tribunal Administrativo, no exercício da sua competência de controlo jurisdicional da atividade administrativa desenvolvida pelos órgãos superiores de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público e dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
10. Cumpre recordar que a classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público constitui expressão da competência constitucional e estatutariamente atribuída ao Conselho Superior do Ministério Público no domínio da gestão da carreira, avaliação do mérito profissional e disciplina da magistratura do Ministério Público.
11. Com efeito, a atividade classificativa corresponde a uma operação administrativa de elevada complexidade valorativa, implicando a formulação de um juízo global sobre o desempenho funcional do magistrado inspecionado, a partir da ponderação integrada de múltiplos fatores legalmente relevantes, designadamente a qualidade técnico-jurídica do trabalho desenvolvido, a capacidade intelectual demonstrada, a produtividade alcançada, o sentido de responsabilidade evidenciado, as capacidades de organização e gestão processual reveladas, o cumprimento dos deveres profissionais, a aptidão para a adaptação às exigências do serviço e, em termos gerais, a forma como o magistrado exerceu as respetivas funções no concreto contexto funcional em que se encontrava inserido.
12. Daí que a classificação de serviço se situe tradicionalmente no domínio da denominada discricionariedade técnica ou valorativa, realidade que condiciona necessariamente a amplitude do controlo jurisdicional exercido pelos tribunais administrativos.
12.1. Neste sentido, afirmou-se no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de março de 2026, proferido no Processo n.º 060/24.9BALSB, que:
«A classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público situa-se no domínio da discricionariedade técnica do CSMP, sendo apenas sindicável nos seus aspetos vinculados ou quando enferme de erro manifesto, erro nos pressupostos, falta de fundamentação, desvio de poder ou violação de princípios estruturantes.»
13. Não compete, por conseguinte, ao tribunal substituir-se ao órgão constitucionalmente competente para a avaliação do mérito profissional dos magistrados do Ministério Público, nem proceder a uma reapreciação integral do serviço inspecionado, formulando uma nova classificação em substituição daquela que foi atribuída pelo órgão administrativo competente.
14. A intervenção jurisdicional circunscreve-se, antes, à verificação da conformidade jurídica da decisão administrativa, designadamente quanto à existência e correção dos respetivos pressupostos de facto e de direito, à observância das normas estatutárias e regulamentares aplicáveis, ao cumprimento dos deveres de fundamentação e de imparcialidade e, bem assim, ao respeito pelos princípios gerais que regem a atividade administrativa.
15. Esse entendimento decorre da própria natureza da função constitucionalmente confiada ao Conselho Superior do Ministério Público, órgão a quem cabe assegurar a gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público e que, por essa razão, beneficia de uma posição institucional particularmente qualificada para valorar o mérito relativo dos magistrados e avaliar o respetivo desempenho funcional.
16. Com efeito, o juízo classificativo não corresponde à mera verificação mecânica de indicadores quantitativos ou estatísticos, antes pressupondo uma apreciação qualitativa, global e integrada da atividade desenvolvida pelo magistrado, na qual intervêm fatores de experiência, prudência administrativa e conhecimento especializado da realidade judiciária, dificilmente suscetíveis de reprodução em sede jurisdicional.
17. É neste enquadramento que deve ser apreciado o regime jurídico da classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público.
18. Nos termos do artigo 139.º, n.º 1, do Estatuto do Ministério Público, os Procuradores da República são classificados pelo Conselho Superior do Ministério Público, de acordo com o respetivo mérito, nas classificações de «Muito Bom», «Bom com Distinção», «Bom», «Suficiente» e «Medíocre».
19. Por seu turno, o artigo 140.º do mesmo Estatuto estabelece os critérios gerais a atender na avaliação do mérito profissional, determinando que devem ser considerados, designadamente, o modo de desempenho da função, a preparação técnica e capacidade intelectual do magistrado, a sua idoneidade e prestígio profissional, o respeito pelos deveres funcionais, o volume e gestão do serviço a seu cargo, os níveis de produtividade alcançados, a observância dos prazos processuais, as circunstâncias concretas em que o trabalho foi prestado, o contributo para o bom funcionamento do serviço, as anteriores classificações de serviço, os elementos curriculares constantes do respetivo processo individual, o tempo de serviço, as sanções disciplinares eventualmente aplicadas e a capacidade de simplificação dos atos processuais.
20. O legislador optou, assim, por um modelo de avaliação assente numa apreciação global do percurso funcional do magistrado, recusando a prevalência de um qualquer fator isolado e impondo uma ponderação integrada de todos os elementos suscetíveis de revelar o efetivo mérito profissional do avaliado.
21. A concretização regulamentar destes parâmetros estatutários encontra-se prevista no artigo 13.º do Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do Ministério Público (Regulamento n.º 13/2020), aprovado por deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 17 de dezembro de 2019.
22. Nos termos desse preceito, a classificação de:
a) «Muito Bom» é atribuída a quem revele elevado mérito no exercício do cargo;
b) «Bom com Distinção» é atribuída a quem demonstre qualidades que transcendam o normal exercício de funções;
c) «Bom» é atribuída a quem cumpra de modo cabal e efetivo as obrigações do cargo;
d) «Suficiente» é atribuída a quem apresente um desempenho funcional satisfatório;
e) «Medíocre» é atribuída a quem revele um desempenho aquém do satisfatório.
23. Resulta desta gradação classificativa que a notação de «Bom» não traduz uma avaliação meramente suficiente ou mediana do desempenho profissional, significando, pelo contrário, o reconhecimento de que o magistrado cumpriu, de forma plena, efetiva e adequada, os deveres inerentes ao exercício das respetivas funções.
24. Já as classificações de «Bom com Distinção» e «Muito Bom» assumem natureza excecional, destinando-se a distinguir desempenhos funcionalmente superiores à normalidade exigível e reveladores de qualidades particularmente relevantes no exercício da função.
25. Com efeito, dispõe o artigo 139.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público, em conjugação com o artigo 14.º, n.º 1, do Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do Ministério Público, que apenas as classificações de «Bom com Distinção» e «Muito Bom» constituem classificações de mérito.
26. O artigo 14.º, n.º 2, do referido Regulamento enumera, a título exemplificativo, os fatores suscetíveis de justificar a atribuição dessas classificações de mérito, destacando-se, entre outros, a existência de uma prestação funcional qualitativa e quantitativamente excecional ou claramente acima da média, sustentada ao longo do tempo; especiais qualidades de investigação, iniciativa e inovação; especiais capacidades de organização, gestão e realização dos objetivos estratégicos; produtividade, eficiência e celeridade invulgares; serviço exemplarmente organizado e atualizado; e adequada utilização dos mecanismos processuais de simplificação e consenso.
27. Acresce que o artigo 14.º, n.º 3, do mesmo Regulamento estabelece exigências acrescidas para a atribuição da notação máxima de «Muito Bom», pressupondo, designadamente, um desempenho que revele caráter excecional em matéria de produtividade, preparação técnico-jurídica, qualidade da fundamentação, inovação argumentativa, clareza expositiva, sentido prático e domínio de matérias particularmente complexas ou exercidas em circunstâncias especialmente adversas.
28. Da economia global deste regime resulta que a atribuição das classificações de mérito não constitui um efeito automático decorrente da mera inexistência de reparos ao desempenho funcional do magistrado, antes exigindo a demonstração positiva de qualidades e resultados que excedam significativamente o padrão de desempenho normalmente esperado de um magistrado diligente, competente e cumpridor.
29. Nessa medida, a classificação de «Bom» configura a notação correspondente ao desempenho funcional plenamente adequado e conforme ao padrão de exigência ordinariamente imposto pelo exercício da magistratura, ao passo que as classificações de mérito pressupõem a verificação de um conjunto de fatores distintivos reveladores de uma prestação manifestamente superior à generalidade dos desempenhos profissionais.
30. É à luz deste quadro normativo, bem como dos limites próprios da sindicância jurisdicional em matéria de discricionariedade técnica valorativa, que importa apreciar os concretos vícios invocados pela Autora contra a deliberação impugnada.
31. Dito isto, vejamos se procedem, ou não, cada um dos vícios que a Autora assaca à deliberação impugnada.
b.1. Do alegado erro nos pressupostos de facto e erro manifesto de apreciação
32. A primeira questão que cumpre apreciar consiste em saber se a deliberação impugnada incorreu em erro nos pressupostos de facto, por alegada omissão ou desconsideração de circunstâncias profissionais e pessoais relevantes da Autora, designadamente respeitantes aos atrasos verificados em determinados processos e à sua intervenção no denominado processo dos «Colégios GPS», e se tal alegado erro se traduziu numa incorreta aplicação dos critérios classificativos consagrados nos artigos 139.º e 140.º do Estatuto do Ministério Público e nos artigos 13.º e 14.º do Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do Ministério Público.
33. A Autora sustenta que a classificação de serviço de «Bom» que lhe foi atribuída resultou de uma apreciação incompleta e distorcida da realidade factual relevante, porquanto não teriam sido devidamente consideradas as concretas circunstâncias em que exerceu funções durante o período inspetivo, o volume de serviço que lhe esteve distribuído, a elevada taxa global de cumprimento dos atos processuais, os constrangimentos decorrentes da sua condição de saúde e, bem assim, a legitimidade técnico-jurídica da posição assumida no denominado processo dos «Colégios GPS».
34. Alega, em consequência, que a deliberação impugnada enferma de erro nos pressupostos de facto e de erro grosseiro de apreciação, porquanto teria atribuído relevância excessiva a um conjunto limitado de ocorrências, desconsiderando simultaneamente os elementos favoráveis que, em seu entender, imporiam uma classificação de mérito.
35. O Conselho Superior do Ministério Público contrapõe, por sua vez, que não existe qualquer divergência entre os factos considerados na avaliação e a realidade efetivamente apurada no processo inspetivo, sustentando que a discordância da Autora incide unicamente sobre a valoração jurídica e classificativa desses mesmos factos, domínio inserido na esfera da discricionariedade técnica reconhecida ao órgão avaliador.
36. Cumpre recordar que o vício de erro nos pressupostos de facto pressupõe a existência de uma desconformidade objetiva entre a realidade factual que serviu de base à decisão administrativa e a realidade efetivamente verificada.
37. Não se confunde, por isso, com a mera divergência quanto à apreciação ou ponderação dos factos apurados, nem com a discordância relativamente ao significado valorativo que a Administração lhes atribui ao exercer competências assentes em juízos técnicos especializados.
38. Em matéria de avaliação do mérito profissional dos magistrados, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reiteradamente afirmado que apenas o erro manifesto, ostensivo, grosseiro ou objetivamente insustentável pode justificar a censura jurisdicional dos juízos valorativos formulados pelos órgãos constitucionalmente competentes.
39. Nesse sentido, tem o Supremo Tribunal Administrativo afirmado que, no âmbito da apreciação do mérito profissional dos magistrados, o controlo jurisdicional se encontra circunscrito à verificação de erro grosseiro, erro de facto, desvio de poder, falta de fundamentação ou violação de princípios fundamentais da atividade administrativa, não competindo ao tribunal substituir o juízo avaliativo formulado pelo órgão legalmente competente por outro que entenda mais adequado ou convincente- cf. Acs. do STA de 13.03.2025 (Proc.098/22.0BALSB) e de 19.03.2026 ( Proc. n.º 060/24.9BALSB. Neste último escreveu-se que «não se verifica erro nos pressupostos de facto ou de direito quando a deliberação impugnada explicita, de forma coerente e suficiente, o iter cognoscitivo e valorativo que conduziu à classificação, situando-se a decisão dentro da margem de discricionariedade técnica reconhecida ao CSMP».
40. Assim, não basta demonstrar que uma diferente valoração dos elementos disponíveis seria possível ou até plausível; torna-se necessário evidenciar que a decisão impugnada assenta em factos inexistentes, ignora factos decisivos ou adota conclusões objetivamente incompatíveis com os dados constantes do procedimento administrativo.
41. Ora, analisado o relatório inspetivo e a fundamentação acolhida pela Secção para Apreciação do Mérito Profissional, não se deteta qualquer erro desse tipo.
Vejamos.
(i) Quanto aos atrasos processuais
42. Desde logo, relativamente aos atrasos processuais assinalados pela Autora, verifica-se que o relatório inspetivo não ignorou os aspetos positivos do seu desempenho funcional.
43. Pelo contrário, resulta com clareza do relatório inspetivo que os aspetos positivos do desempenho funcional da Autora foram expressamente reconhecidos e ponderados.
44. Com efeito, escreveu o Senhor Inspetor:
«Na verdade, a maioria das promoções subscritas pela Dra. AA foram proferidas com "data supra" ou em data próxima disso. Das 2982 promoções efetuadas no período inspetivo, 2831 foram-no em período até 2 dias (92,79%).»
45. O relatório não omite o elevado nível de cumprimento evidenciado pela magistrada inspecionada, antes o regista expressamente e o incorpora no juízo global de avaliação.
46. Simultaneamente, o mesmo relatório assinala que:
«Não obstante e num período de 4 anos, verificaram-se 25 situações de atrasos efetivos superiores a 30 dias (isto é, considerando como tal as situações em que a promoção foi proferida para além de 40 dias sobre a data da abertura da conclusão, descontando o período de férias judiciais e, bem assim, os períodos de ausência justificada, por doença ou outro motivo).»
47. E acrescenta: «O atraso mais significativo - e sem que para tanto se encontre bastante justificação - foi de 100 dias (...). Também um atraso superior a 90 dias (...) foi visto no processo n.º 17/08.7ZCLSB (...).»
48. Assume especial relevo a circunstância de o Senhor Inspetor ter consignado expressamente que os períodos de ausência justificada da autora, incluindo doença, foram descontados para efeitos de contabilização dos atrasos considerados relevantes.
49. Na verdade, quanto a um dos processos especificamente referidos pela Autora, consignou-se no relatório inspetivo que: «A magistrada inspecionada esteve de baixa médica entre 15 a 29 de dezembro de 2022. No entanto, entre o dia em que lhe foi aberta vista e o dia 14.12.2022 decorreram 30 dias, que não constam na listagem de atrasos efetivos, por não ter sido a magistrada inspecionada a efetuar a promoção.»
50. Resulta, assim, dos próprios termos do relatório que a situação clínica da Autora não foi ignorada, mas antes considerada na delimitação factual das ocorrências consideradas relevantes para efeitos avaliativos.
51. A argumentação da Autora assenta na premissa de que os atrasos identificados deveriam ter sido contextualizados à luz do conjunto da sua prestação funcional, das concretas circunstâncias em que exerceu funções e das limitações decorrentes do estado de saúde que atravessou durante parte do período inspetivo.
52. A Autora sustenta ainda que os atrasos identificados no relatório inspetivo não refletiam o seu padrão habitual de desempenho funcional, devendo ser enquadrados no contexto global do serviço efetivamente prestado durante o período inspetivo.
Todavia, também nesta parte não se vislumbra qualquer erro nos pressupostos de facto.
53. Com efeito, o relatório inspetivo não ignorou a dimensão global da atividade desenvolvida pela Autora nem avaliou isoladamente as ocorrências negativas identificadas.
54. Pelo contrário, a análise efetuada assenta numa apreciação global do desempenho da magistrada, na qual foram expressamente considerados os elevados índices de produtividade alcançados, a qualidade técnica genericamente reconhecida do serviço produzido e o significativo volume de atos processuais praticados durante o período objeto de inspeção.
55. A circunstância de se reconhecer que a generalidade do serviço foi prestada em tempo útil não impede que determinados atrasos concretamente identificados e considerados relevantes possam ser valorados negativamente para efeitos classificativos.
56. Na verdade, os critérios legalmente previstos nos artigos 139.º e 140.º do EMP não assentam numa lógica meramente estatística ou quantitativa, antes exigindo uma apreciação qualitativa e global do exercício funcional do magistrado.
57. Como vem sendo reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, a circunstância de determinado indicador revelar níveis de desempenho elevados não elimina necessariamente o relevo jurídico-funcional de ocorrências que, pela sua natureza, significado ou repercussão na prestação do serviço, possam legitimamente ser consideradas incompatíveis com a atribuição de uma classificação de mérito, uma vez que esta pressupõe uma apreciação global do desempenho e não a mera prevalência aritmética dos seus aspetos positivos.
Como se salientou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de fevereiro de 2000, Proc. n.º 044018, a atividade de avaliação e classificação do mérito profissional integra o domínio da denominada «justiça administrativa», área em que o órgão competente dispõe de liberdade de valoração dos elementos disponíveis, sem prejuízo da vinculação aos princípios da justiça e da proporcionalidade, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na reponderação dos juízos valorativos que integram materialmente a função administrativa.
58. Acresce que a classificação de mérito não constitui a consequência automática de um desempenho globalmente positivo.
59. Conforme resulta do quadro normativo anteriormente analisado, as classificações de «Bom com Distinção» e «Muito Bom» pressupõem a verificação de fatores distintivos reveladores de um desempenho que transcenda o padrão normalmente exigível a um magistrado diligente e competente.
60. Nessa medida, ainda que os aspetos positivos do desempenho da Autora sejam amplamente reconhecidos no processo inspetivo, daí não decorre, nem legal nem regulamentarmente, um direito à atribuição de classificação de mérito, nem tão-pouco que a respetiva não atribuição constitua, por si só, indício de erro manifesto de apreciação.
61. O que a Autora verdadeiramente questiona é não a consideração da doença enquanto facto, mas o peso valorativo que lhe foi atribuído pelo órgão inspetivo.
62. Todavia, já nesse plano, a deliberação impugnada move-se no domínio da apreciação técnica que a lei confia primacialmente aos órgãos do Conselho Superior do Ministério Público.
63. Acresce que o Senhor Inspetor explicitou as razões pelas quais entendeu que tais atrasos conservavam relevância classificativa, afirmando na informação complementar elaborada após o exercício do direito de audiência:
«Tais atrasos, todos injustificados, são efetivamente minoritários.
Mostram-se todos eles listados e foram devidamente apreciados.
Obrigaram a substituições e a outras medidas gestionárias.
Não ocorreram em situações complexas, antes se verificando, inclusive, em situações de mero expediente e, mais gravemente, em processos de arguido preso.»
64. E concluiu: «Não são compatíveis com notações de mérito, consubstanciando, ao invés, verdadeiro incumprimento dos deveres de zelo e de celeridade (...). Só não acarretam pior classificação numa perspetiva de avaliação global de desempenho no balanço dos aspetos positivos versus os negativos.»
64.1. Acresce que também não se vislumbra erro manifesto na circunstância de o órgão inspetivo ter valorado negativamente atrasos ocorridos em processos com arguidos presos. Independentemente das considerações expendidas pela Autora quanto ao concreto impacto desses atrasos na situação de liberdade dos arguidos, a deliberação impugnada assentou na interpretação de que os processos com essa natureza convocam especiais exigências de celeridade, entendimento que encontra apoio na disciplina processual aplicável e que, em qualquer caso, não pode reputar-se arbitrário, irrazoável ou juridicamente insustentável.
65. Também não assume relevância invalidante o argumento segundo o qual os atrasos identificados não originaram, durante o período inspetivo, uma reação disciplinar proporcional à gravidade que lhes foi posteriormente atribuída na avaliação classificativa.
66. Com efeito, os pressupostos e finalidades da responsabilidade disciplinar não se confundem com os pressupostos e finalidades da avaliação do mérito profissional.
67. Enquanto o procedimento disciplinar visa apurar a violação culposa de deveres funcionais suscetível de justificar a aplicação de uma sanção, a inspeção ao serviço destina-se a formular um juízo global sobre a qualidade do desempenho funcional do magistrado.
68. Consequentemente, a inexistência de condenação disciplinar, ou mesmo a inexistência de procedimento disciplinar eficazmente concluído, não impede que determinados factos sejam atendidos para efeitos de avaliação inspetiva, desde que relevantes à luz dos critérios legalmente aplicáveis.
68.1.A diversidade de finalidades entre a avaliação do mérito profissional e a responsabilidade disciplinar impede igualmente a transposição automática dos pressupostos próprios de um domínio para o outro, podendo factos funcionalmente relevantes ser considerados no âmbito da apreciação inspetiva sem que daí decorra necessariamente a existência de infração disciplinar ou a exigência de prévia reação sancionatória. Este entendimento mostra-se conforme com a distinção reconhecida pela jurisprudência entre a valoração disciplinar e a valoração classificativa dos mesmos factos, enquanto dimensões funcionalmente autónomas da relação estatutária.
69. Perante esta fundamentação, não é possível sustentar que a decisão impugnada tenha ignorado os elementos favoráveis invocados pela Autora. O que dela resulta é que tais elementos foram efetivamente considerados e integrados na apreciação global do desempenho, embora reputados insuficientes para justificar a atribuição de uma classificação de mérito.
70. Em rigor, a fundamentação constante do relatório inspetivo e da deliberação impugnada revela precisamente o contrário do que lhe é apontado pela Autora: não uma omissão de factos favoráveis, mas uma ponderação expressa e detalhada desses elementos, acompanhada da explicitação das razões pelas quais os mesmos não foram considerados bastante para afastar a relevância classificativa dos aspetos negativamente valorados.
71.Trata-se de um juízo valorativo que encontra suporte factual suficiente e cuja racionalidade interna não se mostra comprometida por qualquer erro ostensivo suscetível de censura jurisdicional.
(ii)Quanto ao processo dos «Colégios GPS»
72. Importa, antes de mais, sublinhar que nem o relatório inspetivo nem a deliberação impugnada censuram a Autora pela posição jurídica que sustentou no denominado processo dos «Colégios GPS».
73. Pelo contrário, o próprio relatório inspetivo reconhece expressamente a legitimidade da divergência jurídica assumida pela magistrada inspecionada, afirmando: «Não questiona esta inspeção a legitimidade, formal e material, da senhora magistrada ao atuar dessa forma, fazendo-se valer (pelo menos, implicitamente) da sua autonomia técnica e isto qualquer que seja a visão enformadora que se adote sobre tal conceito.»
74. A inspeção acrescenta, de imediato, que: «O que se questiona e censura é algo bem distinto.»
75. E identifica o objeto dessa censura nos seguintes termos: «A imperfeita compreensão do estatuto e missão do Ministério Público enquanto magistratura una e hierarquizada; a desconsideração pela imperiosa necessidade de assegurar e defender uma coerência interna e externa da atuação do Ministério Público nas diferentes fases do mesmo processo; a ligeireza (...) com que se abordou uma questão jurídica concretamente complexa (...); a desvalorização da amplitude dos efeitos dessa posição (...).»
76. A mesma ideia é retomada na informação final do Senhor Inspetor, onde se afirma: «Na verdade e pese embora a solução pela qual optou não nos pareça pacífica (...), o facto é que não é essa a questão nuclear, já que tem a inspecionada autonomia técnica para, fundamentadamente, divergir juridicamente do entendimento vertido na acusação.
O que se questiona e censura é algo bem distinto.»
77. E prossegue: «Cabendo ao Ministério Público a sustentação da acusação em julgamento, não deve o magistrado que assegura a representação em audiência logo comprometer o desfecho do processo, afastando do thema decidendi e da prova a factualidade e o tipo criminal fundamentais.»
78. A deliberação impugnada acolheu expressamente esta leitura ao considerar que a atuação da Autora ocorreu «sem que se conheça prévia audição hierárquica ou aconselhamento sectorial ou mesmo até recolha da perspetiva da titular do inquérito», concluindo que essa atuação era suscetível de afetar a coerência institucional da atuação do Ministério Público naquele concreto processo.
79. A Autora sustenta que esta apreciação negativa interfere indevidamente com o núcleo essencial da sua autonomia técnico-jurídica enquanto magistrada do Ministério Público.
80. Todavia, não resulta da fundamentação da deliberação impugnada que tenha sido censurada a solução jurídica defendida pela magistrada apenas por divergir daquela que tinha sido acolhida na acusação.
81. Pelo contrário, a própria fundamentação inspetiva reconhece expressamente a legitimidade formal e material dessa divergência interpretativa.
82. O aspeto considerado relevante para efeitos avaliativos foi antes a forma como essa divergência foi concretamente exteriorizada e articulada com as exigências institucionais decorrentes da natureza una e hierarquizada do Ministério Público.
83. Assim, o juízo formulado não incidiu sobre o conteúdo intrínseco da convicção jurídica da Autora, mas sobre a avaliação da sua atuação funcional à luz da necessidade de assegurar a coerência institucional da representação do Ministério Público num processo particularmente complexo e sensível.
84. Nessa medida, não pode afirmar-se que a deliberação impugnada tenha sancionado ou desvalorizado o exercício da autonomia técnica enquanto tal.
85. O que nela se reflete é antes um juízo avaliativo acerca do modo como essa autonomia foi concretamente exercida nas circunstâncias específicas do caso, matéria que, em princípio, se integra no âmbito dos poderes de apreciação do mérito profissional legalmente atribuídos ao Conselho Superior do Ministério Público.
86. Também não procede a alegação de que a deliberação impugnada desconsiderou o facto de a Autora sustentar dúvidas juridicamente fundadas quanto ao enquadramento dos factos no crime de peculato.
87. Com efeito, a fundamentação inspetiva parte precisamente do pressuposto de que a questão jurídica em causa se apresentava como complexa e suscetível de diferentes soluções interpretativas, razão pela qual reconhece expressamente a legitimidade da posição jurídica adotada pela magistrada inspecionada.
88. Por outro lado, a circunstância de a Autora afirmar que procurou previamente sensibilizar a direção para as dificuldades jurídicas do caso, bem como a alegada inexistência de instruções hierárquicas vinculativas em sentido contrário, não afasta, por si só, a possibilidade de o órgão avaliador considerar relevante, para efeitos classificativos, o concreto modo como a posição posteriormente assumida foi exteriorizada no processo.
89. Trata-se, uma vez mais, de elementos que não foram desconsiderados pela entidade demandada, tendo antes sido objeto de apreciação e valoração distintas das defendidas pela Autora.
90. O mesmo se diga da alegação segundo a qual a intervenção hierárquica apenas ocorreu após a mediatização do processo.
91. Ainda que tal circunstância se tivesse por verificada, dela não decorreria necessariamente a invalidade do juízo formulado pela entidade demandada quanto aos reflexos institucionais da atuação da magistrada, nem a demonstração de qualquer erro manifesto na apreciação efetuada.
92. Sustenta igualmente a Autora que é incorreto concluir que a sua atuação revelou incompreensão da natureza una e hierarquizada do Ministério Público ou que foi marcada por insensatez e imprudência.
93. Todavia, essa alegação traduz, em larga medida, discordância quanto à leitura e ao significado que o órgão inspetivo retirou dos factos apurados, matéria que se situa ainda no domínio da apreciação valorativa que lhe compete efetuar no âmbito da avaliação do mérito profissional.
94. Finalmente, a Autora sustenta que as apreciações negativas prestadas por superiores hierárquicos quanto à sua disponibilidade, relacionamento profissional e capacidade de articulação institucional resultaram da controvérsia gerada pelo processo GPS e da subsequente deterioração das relações profissionais, e não de efetivas insuficiências no plano do mérito profissional.
95. Contudo, não resulta dos autos qualquer elemento objetivo que imponha concluir que as apreciações em causa tenham sido determinadas exclusivamente pela controvérsia associada ao processo GPS ou que o órgão avaliador as tenha acolhido de forma arbitrária ou acrítica.
96. A discordância da Autora quanto à credibilidade ou ao significado atribuído a esses elementos não basta, por si só, para demonstrar a ocorrência de erro sobre os pressupostos de facto ou de erro grosseiro na respetiva valoração.
97. Pode discutir-se a bondade dessa apreciação e admitir-se, inclusivamente, que uma leitura diversa dos mesmos acontecimentos fosse igualmente possível.
98. O que não resulta dos autos é que a avaliação efetuada assente em pressupostos factuais inexatos ou objetivamente falsos.
99. Com efeito, os factos relevantes encontram-se identificados, descritos e contextualizados, situando-se o dissenso entre a Autora e a entidade demandada essencialmente no plano da valoração desses factos e não no da sua existência ou ocorrência.
100. Ora, não cabe a este Tribunal substituir o juízo técnico formulado pelo órgão constitucionalmente competente por outro que considere preferível, intervindo apenas quando a apreciação efetuada se revele arbitrária, irracional ou manifestamente desconforme com a realidade apurada, o que, pelas razões expostas, não se verifica.
Com efeito, como se afirmou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de março de 2025, Proc. n.º 098/22.0BALSB, não compete ao tribunal declarar ou impor uma avaliação própria destinada a substituir a avaliação realizada pelo Conselho Superior do Ministério Público, incumbindo-lhe apenas fiscalizar a legalidade do exercício dessa competência, dentro dos limites impostos pelo controlo jurisdicional da discricionariedade técnica.
101. Em rigor, a argumentação desenvolvida pela Autora ao longo da petição inicial evidencia sobretudo uma divergência quanto à interpretação e ponderação dos factos efetuada pelo órgão avaliador.
102. Porém, o controlo jurisdicional de atos praticados no exercício de discricionariedade técnica não permite ao Tribunal substituir um juízo valorativo plausível por outro que considere mais convincente ou mais adequado.
103. Desde que o percurso cognoscitivo seguido pela Administração se mostre objetivamente inteligível, assente em elementos factuais efetivamente existentes e compatível com os critérios legalmente aplicáveis, a circunstância de ser possível formular uma avaliação diversa não constitui fundamento bastante para invalidar o ato.
104. Em síntese, a leitura conjugada do relatório inspetivo, da informação complementar do Senhor Inspetor e da deliberação impugnada evidencia que os elementos essenciais invocados pela Autora foram conhecidos e ponderados pelo órgão avaliador.
105. O que a Autora verdadeiramente questiona não é a exatidão dos factos considerados, mas a relevância e o peso que lhes foram atribuídos no juízo classificativo final.
106. Ora, essa divergência situa-se ainda no âmbito da margem de apreciação técnica reconhecida ao Conselho Superior do Ministério Público em matéria de avaliação do mérito profissional.
107. Não se demonstrando que a deliberação impugnada tenha assentado em factos inexistentes, omitido factos essenciais ou adotado conclusões manifestamente arbitrárias ou objetivamente incompatíveis com os elementos constantes do procedimento inspetivo, improcede o alegado vício de erro nos pressupostos de facto, bem como a invocada existência de erro grosseiro ou manifesto na apreciação dos critérios avaliativos.
108. Consequentemente, não se verifica qualquer violação dos artigos 139.º e 140.º do Estatuto do Ministério Público nem dos artigos 13.º e 14.º do Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do Ministério Público, improcedendo igualmente este fundamento de impugnação.
b.2. Da alegada violação do princípio da autonomia do Ministério Público
109. Sustenta a Autora que a deliberação impugnada viola o princípio da autonomia do Ministério Público, consagrado no artigo 219.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e concretizado no artigo 3.º do Estatuto do Ministério Público.
110. Em síntese, alega que a classificação de serviço que lhe foi atribuída assentou de forma decisiva na apreciação negativa efetuada relativamente à sua atuação no denominado processo dos «Colégios GPS», processo esse em que o próprio relatório inspetivo reconheceu expressamente a legitimidade formal e material da posição jurídica por si sustentada.
111. Segundo a Autora, da fundamentação acolhida pelo Conselho Superior do Ministério Público resulta que aquilo que verdadeiramente determinou a desvalorização classificativa da sua atuação não foi qualquer deficiência técnica, erro jurídico ou incumprimento de deveres funcionais concretamente identificados, mas antes o facto de ter assumido uma posição diversa daquela que anteriormente tinha sido sustentada pelo Ministério Público no processo.
112. Defende, por isso, que a deliberação impugnada acaba por censurar o exercício legítimo da autonomia técnico-jurídica inerente ao estatuto dos magistrados do Ministério Público, autonomia essa que se traduz na possibilidade de interpretar e aplicar o direito segundo critérios de legalidade e objetividade, sem sujeição a orientações estranhas às diretivas, ordens e instruções legalmente previstas.
113. Acrescenta que inexistia qualquer orientação genérica ou instrução hierárquica vinculativa suscetível de condicionar a posição que veio a assumir, sustentando igualmente ter procurado chamar a atenção da estrutura hierárquica para as dificuldades jurídicas que identificava no enquadramento adotado durante a fase anterior do processo.
114. Alega ainda que as reservas por si manifestadas relativamente à imputação do crime de peculato assentavam em fundamentos jurídicos sérios e consistentes, pelo que a adoção da posição processual em causa constituiu mera expressão dos deveres de legalidade e objetividade a que se encontrava vinculada enquanto magistrada do Ministério Público.
115. Nessa perspetiva, entende que a censura formulada pelo Conselho Superior do Ministério Público representa uma indevida ingerência na esfera de autonomia funcional constitucionalmente reconhecida aos magistrados do Ministério Público.
116. Sustenta, por outro lado, que, caso se entendesse existir efetiva violação de deveres funcionais, o respetivo apuramento apenas poderia ocorrer em sede disciplinar, com observância das garantias próprias desse tipo de procedimento, não sendo admissível alcançar idêntico resultado através da utilização da classificação de serviço como instrumento sancionatório.
117. Conclui, em consequência, que a deliberação impugnada incorre em violação do artigo 3.º do Estatuto do Ministério Público, bem como dos artigos 139.º e 140.º do mesmo diploma.
118. O Conselho Superior do Ministério Público rejeita esta interpretação.
119. Sustenta, desde logo, que a classificação atribuída não assentou na discordância relativamente ao entendimento jurídico defendido pela Autora no processo dos «Colégios GPS», nem pretendeu censurar a legitimidade do exercício da sua autonomia técnica.
120. Assinala, a este propósito, que o relatório inspetivo afirmou expressamente não questionar «a legitimidade, formal e material» da atuação da magistrada inspecionada, reconhecendo-lhe autonomia técnica para sustentar entendimento jurídico diverso daquele que havia sido acolhido na acusação.
121. Sublinha igualmente que o mesmo relatório consignou de forma inequívoca que «o que se questiona e censura é algo bem distinto», identificando como objeto de apreciação negativa não a divergência jurídica em si mesma considerada, mas a forma como essa divergência foi exercida e exteriorizada no contexto concreto do processo.
122. Mais refere que a informação final do Senhor Inspetor reiterou expressamente que a questão nuclear não residia na solução jurídica adotada, uma vez que a magistrada dispunha de autonomia técnica para divergir fundamentadamente do entendimento vertido na acusação.
123. Segundo o Conselho Superior do Ministério Público, o juízo classificativo formulado incidiu antes sobre aspetos relacionados com a compreensão do estatuto do Ministério Público enquanto magistratura una e hierarquizada, com a necessidade de assegurar coerência institucional na representação processual da instituição e com os reflexos que a atuação da magistrada era suscetível de produzir naquele concreto processo.
124. Considera, por isso, que a apreciação efetuada se situa integralmente no âmbito dos poderes legalmente atribuídos ao órgão de gestão da magistratura para avaliação do mérito profissional dos seus magistrados, sem qualquer interferência ilegítima na respetiva autonomia funcional.
125. Cumpre decidir.
126. O artigo 219.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa estabelece que o Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.
127. Em concretização deste comando constitucional, dispõe o artigo 3.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público que a autonomia do Ministério Público se caracteriza pela sua vinculação a critérios de legalidade e objetividade, bem como pela exclusiva sujeição dos respetivos magistrados às diretivas, ordens e instruções previstas na lei.
127.1. A propósito do alcance desta autonomia, afirmou este Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 18 de dezembro de 2024, Processo n.º 047/21.3BALSB, que o Ministério Público constitui uma magistratura autónoma mas hierarquicamente estruturada, não gozando os seus magistrados de um estatuto de independência equiparável ao dos juízes, antes se encontrando sujeitos aos poderes de direção inerentes à organização hierárquica da instituição.
127.2. No mesmo aresto salientou-se ainda que a autonomia interna do Ministério Público se caracteriza pela vinculação dos magistrados a critérios de legalidade e objetividade e pela sua exclusiva sujeição às diretivas, ordens e instruções emanadas pelos respetivos superiores hierárquicos, não podendo, por isso, ser compreendida como um espaço de autodeterminação funcional imune aos mecanismos institucionais de coordenação, supervisão e controlo previstos na lei.
128. A autonomia constitucionalmente reconhecida ao Ministério Público constitui uma garantia institucional destinada a assegurar que o exercício das funções atribuídas a esta magistratura ocorre segundo critérios estritamente jurídicos, livre de interferências externas incompatíveis com o princípio da legalidade.
129. Todavia, dessa autonomia não resulta qualquer forma de independência absoluta dos magistrados do Ministério Público nem a criação de um espaço de imunidade relativamente aos mecanismos de direção, avaliação, inspeção e responsabilidade expressamente previstos na Constituição e na lei.
129.1. Como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, o princípio da autonomia do Ministério Público deve ser interpretado em articulação com a estrutura hierarquizada da magistratura e com as competências de direção, coordenação e fiscalização legalmente atribuídas aos respetivos órgãos de governo próprio.
130. Com efeito, o mesmo modelo constitucional que consagra a autonomia do Ministério Público atribui simultaneamente ao Conselho Superior do Ministério Público competências em matéria de colocação, promoção, apreciação do mérito profissional e exercício da ação disciplinar sobre os respetivos magistrados.
131. Existe, assim, uma relação de complementaridade entre autonomia funcional e responsabilidade estatutária, e não qualquer oposição entre ambas.
132. A autonomia protege a liberdade de conformação jurídica das opções processuais adotadas pelo magistrado no exercício das suas funções; a responsabilidade estatutária assegura que o exercício dessas funções permanece sujeito aos mecanismos institucionais de controlo interno legalmente estabelecidos.
132.1. Esta relação de complementaridade entre autonomia funcional e estrutura hierárquica constitui, aliás, elemento essencial do modelo constitucional do Ministério Público, não representando a sujeição a mecanismos internos de avaliação ou de fiscalização qualquer restrição anómala da autonomia dos magistrados, mas antes uma decorrência da própria configuração estatutária da magistratura- cf. Ac. do STA, de 18.12.2024 (Proc. n.º 047/21.3BALSB).
133. Por essa razão, a sujeição dos magistrados a inspeções periódicas e a classificações de serviço não configura uma limitação ilegítima da sua autonomia funcional, antes constituindo um instrumento inerente ao modelo de autogoverno e de autorregulação da magistratura do Ministério Público.
133.1. A existência de inspeções, classificações de serviço e mecanismos de apreciação do mérito profissional integra justamente esse modelo de autogoverno da magistratura do Ministério Público, cabendo ao Conselho Superior do Ministério Público proceder à avaliação global do desempenho funcional dos magistrados segundo os critérios legalmente estabelecidos. Como salientou este Supremo Tribunal no Acórdão de 19 de março de 2026, processo n.º 060/24.9BALSB, compete ao CSMP, no exercício da sua competência constitucional, formar autonomamente o juízo classificativo, desde que fundado nos critérios legais e numa apreciação integrada do desempenho funcional.
134. A tese da Autora assenta essencialmente no pressuposto de que a deliberação impugnada censurou, direta ou indiretamente, a solução jurídica por si adotada no processo dos «Colégios GPS».
135. Todavia, como ficou demonstrado a propósito da apreciação do alegado erro nos pressupostos de facto e erro manifesto de apreciação, não resulta da fundamentação acolhida pelo Conselho Superior do Ministério Público que a divergência jurídica da Autora tenha sido, enquanto tal, objeto de censura classificativa.
136. Pelo contrário, o relatório inspetivo, a informação complementar do Senhor Inspetor e a própria deliberação impugnada reconheceram expressamente a existência de autonomia técnica para sustentar entendimento diverso do acolhido na acusação, localizando o objeto da apreciação negativa em dimensões distintas da mera divergência interpretativa.
137. A censura formulada incide antes, segundo a fundamentação adotada, sobre as implicações institucionais que o órgão inspetivo entendeu decorrerem da concreta forma de exercício dessa autonomia, designadamente no que respeita à articulação da atuação individual da magistrada com as exigências de coerência funcional próprias de uma magistratura una e hierarquizada, e não sobre a correção jurídica intrínseca da solução interpretativa por si defendida.
138. Pode naturalmente discutir-se a correção deste juízo avaliativo e admitir-se que outras leituras dos mesmos factos fossem igualmente possíveis.
139. Não é, porém, essa a questão que ora cumpre apreciar.
140. O objeto do presente fundamento consiste exclusivamente em determinar se a deliberação impugnada ultrapassou os limites constitucional e legalmente admissíveis da apreciação do mérito profissional, invadindo o núcleo protegido da autonomia funcional da Autora.
141. E, perante a fundamentação efetivamente adotada pelo órgão avaliador, a resposta não pode deixar de ser negativa.
142. Com efeito, a apreciação do modo como os poderes funcionais foram exercidos, bem como das consequências profissionais e institucionais que deles resultaram, integra ainda o âmbito próprio da competência classificativa legalmente atribuída ao Conselho Superior do Ministério Público.
143. Tal apreciação não equivale à substituição do magistrado na condução dos processos nem à imposição retroativa de uma solução jurídica diversa daquela que foi adotada.
Aliás, também a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reiteradamente afirmado que o controlo jurisdicional das classificações de serviço não pode traduzir-se na substituição do juízo técnico do órgão competente por uma avaliação jurisdicional própria do mérito profissional do magistrado, limitando-se a aferir a existência de erro manifesto, erro nos pressupostos, falta de fundamentação ou violação de princípios jurídicos vinculantes. Veja-se, neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de março de 2025, processo n.º 098/22.0BALSB.
144. Do mesmo modo, não procede o argumento segundo o qual a deliberação impugnada teria utilizado o processo inspetivo para aplicar uma sanção materialmente disciplinar.
145. A avaliação do mérito profissional e a responsabilidade disciplinar constituem figuras jurídicas distintas, obedecem a pressupostos próprios e prosseguem finalidades diversas.
146. A circunstância de determinados comportamentos ou opções funcionais serem valorados negativamente para efeitos classificativos não implica, por si só, a existência de infração disciplinar nem exige a prévia instauração de procedimento disciplinar. Do mesmo modo, o facto de determinada atuação poder, em abstrato, assumir relevância disciplinar não impede a sua consideração para efeitos de apreciação do mérito profissional, desde que valorada no quadro dos fins próprios do procedimento inspetivo e não como fundamento autónomo de responsabilidade disciplinar, distinção que se mostra observada na fundamentação da deliberação impugnada.
147. Consequentemente, não se mostra verificada qualquer violação do princípio da autonomia do Ministério Público consagrado no artigo 219.º da Constituição e no artigo 3.º do Estatuto do Ministério Público, improcedendo igualmente o alegado erro de direito imputado pela Autora à interpretação daquele preceito.
b.4. Da alegada violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade
148. Finalmente, sustenta a Autora que a classificação de serviço que lhe foi atribuída viola os princípios da justiça e da proporcionalidade, por entender que o Conselho Superior do Ministério Público não valorou adequadamente os elementos favoráveis constantes do procedimento inspetivo e atribuiu peso excessivo aos aspetos negativamente considerados.
149. Também este fundamento não pode proceder.
150. Importa começar por recordar que a classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público se inscreve no domínio da denominada discricionariedade técnica ou imprópria, envolvendo uma apreciação global do mérito profissional do inspecionado mediante a ponderação de múltiplos fatores legal e regulamentarmente previstos.
151. Como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a atividade de avaliação e classificação do mérito profissional integra o domínio da denominada «justiça administrativa», área em que o órgão administrativo competente dispõe de liberdade de valoração dos elementos ao seu alcance, sem prejuízo da sua vinculação aos princípios da justiça e da proporcionalidade (cfr. Acórdãos do STA de 09.02.2000, Proc. n.º 044018, de 07.06.2016, Proc. n.º 01141/14, e de 01.06.2017, Proc. n.º 01032/14).
152. Trata-se de uma atividade valorativa complexa, assente na apreciação conjugada de elementos quantitativos e qualitativos relativos ao desempenho funcional, à capacidade técnica, à produtividade, ao sentido de responsabilidade, à organização do serviço, à preparação jurídica e às demais qualidades relevantes para o exercício da função.
153. Consequentemente, não compete ao tribunal substituir o juízo classificativo formulado pelo órgão constitucionalmente competente por outro que considere mais adequado, mais justo ou mais convincente, cabendo-lhe apenas verificar se a atuação administrativa respeitou os limites jurídicos que enquadram o exercício desse poder de apreciação.
154. Como salientou o Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 01.06.2017, Proc. n.º 01032/14, a margem de livre apreciação reconhecida ao órgão avaliador permanece vinculada ao respeito dos princípios da justiça e da proporcionalidade, sendo apenas sindicável quando se demonstre a adoção de critérios manifestamente desajustados ou a existência de erro ostensivo na ponderação efetuada.
155. Daí que a violação daqueles princípios apenas possa afirmar-se quando a solução adotada se revele manifestamente arbitrária, ostensivamente excessiva, claramente inadequada ou objetivamente incompatível com os elementos recolhidos no procedimento administrativo.
155.1. Acresce que o princípio da proporcionalidade não impõe ao órgão avaliador a adoção da classificação mais favorável ao magistrado inspecionado, nem autoriza o tribunal a substituir-se à Administração na determinação da classificação que considere mais adequada. O que exige é que o resultado alcançado mantenha uma relação racional e equilibrada com os elementos relevantes do procedimento, não se mostrando manifestamente excessivo ou arbitrário.
156. Ora, não é isso que sucede no caso presente.
157. Com efeito, resulta dos autos que o Conselho Superior do Ministério Público procedeu à apreciação global do desempenho funcional da Autora, ponderando não apenas os aspetos considerados menos positivos, mas também os múltiplos elementos favoráveis identificados ao longo do procedimento inspetivo.
158. A deliberação impugnada evidencia que foram considerados os elementos invocados pela Autora, incluindo a complexidade do serviço desempenhado, as dificuldades funcionais existentes, os indicadores de produtividade, a qualidade técnica de diversos atos processuais praticados e as demais circunstâncias relevantes para a avaliação global do seu mérito profissional.
159. O facto de o órgão avaliador ter concluído que tais elementos não eram suficientes para justificar uma classificação superior não significa que tenham sido ignorados ou desconsiderados.
160. Na realidade, a discordância manifestada pela Autora incide fundamentalmente sobre o resultado final da ponderação realizada e sobre o peso relativo atribuído aos diversos fatores positivos e negativos considerados pelo órgão avaliador.
161. Todavia, essa divergência situa-se ainda no âmbito da margem de apreciação técnica legalmente conferida ao Conselho Superior do Ministério Público.
162. A circunstância de ser concebível uma classificação diversa ou mesmo mais favorável não torna, por si só, desproporcionada ou injusta a classificação efetivamente atribuída.
162-A. A mera circunstância de a Autora considerar que os elementos positivos apurados justificariam uma classificação superior não permite concluir pela violação do princípio da proporcionalidade. Como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a existência de uma solução classificativa alternativa ou até potencialmente mais favorável não transforma a classificação efetivamente atribuída numa solução juridicamente inadmissível, desde que esta permaneça dentro do leque de opções razoavelmente consentidas pelos elementos avaliados.
163. O controlo jurisdicional não se destina a reapreciar o mérito da avaliação efetuada nem a proceder a uma nova ponderação dos fatores atendíveis, substituindo a valoração realizada pelo órgão constitucionalmente competente.
164. Como afirmou o Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de de 13 de março de 2025, Proc. n.º 098/22.0BALSB, se a avaliação classificativa se apresentar, à luz dos elementos considerados e da fundamentação aduzida, como admissível, adequada ou plausível, não pode o tribunal invalidá-la mediante substituição do respetivo juízo valorativo.
165. No caso dos autos, a classificação de «Bom» atribuída à Autora apresenta-se ainda como uma solução objetivamente compreensível, juridicamente plausível e compatível com os elementos factuais considerados no procedimento inspetivo, não se evidenciando qualquer desproporção manifesta entre os aspetos positivos reconhecidos e os fatores negativamente valorados pelo órgão avaliador.
166. Não se evidencia qualquer desajustamento manifesto entre os factos apurados e a classificação atribuída, nem qualquer compressão excessiva ou arbitrária da posição jurídico-profissional da Autora.
167. Do mesmo modo, não se demonstra que o Conselho Superior do Ministério Público tenha adotado critérios estranhos aos legalmente previstos, procedido com tratamento desigual, desconsiderado circunstâncias essenciais ou formulado juízos incompatíveis com a realidade factual apurada.
168. Consequentemente, não se verifica qualquer violação dos princípios da justiça ou da proporcionalidade, improcedendo também este fundamento de impugnação.
169. Improcedendo igualmente os demais vícios invocados ao longo da presente ação, conclui-se que a deliberação impugnada permaneceu dentro dos limites da discricionariedade técnica legalmente reconhecida ao Conselho Superior do Ministério Público.
170. Termos em que a presente ação deve ser julgada totalmente improcedente.
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em:
a) Julgar procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 19 de março de 2025 e, em consequência, absolver o Réu da instância quanto ao pedido de impugnação desse ato;
b) Julgar totalmente improcedente a presente ação administrativa relativamente à deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público, de 8 de janeiro de 2025;
c) Absolver o Conselho Superior do Ministério Público de todos os pedidos formulados pela Autora.
Custas pela Autora, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
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