I - Os tribunais estão vinculados, positivamente, a interpretar, integrar e aplicar as normas que incidem sobre direitos fundamentais, mormente, o direito à “garantia de segurança no emprego e a proibição de despedimento sem justa causa” (artigo 53º da Constituição), que reveste a natureza de direito, liberdade e garantia, de modo a conferir-lhes a máxima eficácia possível dentro do sistema jurídico, e, negativamente, a desaplicar preceitos legais que o desrespeitem.

II - A noção de justa causa tem como pedra de toque e base fundamental a ‘impossibilidade de subsistência da relação de trabalho', que constitui, segundo a jurisprudência constitucional, um pressuposto autónomo e ineliminável da aplicação da pena disciplinar de despedimento ou demissão, recaindo sobre a entidade empregadora o ónus de demonstrar o preenchimento do conceito indeterminado ‘inviabilidade de manutenção da relação funcional' por via da devida ponderação, enunciação e demonstração de todas as circunstâncias e elementos relevantes e atendíveis que justificam tal juízo de prognose.

III - O poder de determinação e escolha da pena disciplinar aplicável reveste a natureza de um poder discricionário, na medida em que confere uma delimitada liberdade de determinação e escolha quanto ao tipo de pena a aplicar e, dentro de determinados tipos de sanção disciplinar, quanto à sua graduação e medida concreta.

IV - O exercício de poderes discricionários e/ou de uma margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados (conceitos-tipo) não é um poder livre ou arbitrário, estando antes sujeito a um bloco de vinculações gerais e permanentes e vinculações especificas e pontuais que constituem os seus ‘limites externos, decorrentes de uma juridicidade ou legalidade extrínseca, e ainda a ‘limites internos ou imanentes', que decorrem da sua sujeição aos princípios gerais de direito e ao respeito pelo conteúdo essencial de direitos fundamentais.

V - Os princípios gerais da actividade administrativa, com especial relevo para aqueles que têm assento constitucional, assumem uma importância fundamental uma vez que funcionam como vectores ordenadores e critérios de racionalidade que delimitam e orientam a liberdade de escolha e a margem de livre apreciação da administração e, simultaneamente, constituem os parâmetros com base nos quais se garante o seu controlo judicial.

VI - O princípio da imparcialidade, sua vertente positiva e material, impõe a consideração e sopesamento de todas as circunstâncias e interesses relevantes no contexto decisório (imparcialidade da decisão).

VII - O principio da proporcionalidade desdobra-se em três vertentes, que seguem uma lógica ordenada e de precedência lógica: (i) a vertente da ‘adequação', que se destina a avaliar a idoneidade de um meio, medida ou solução para prosseguir o fim ou objectivo legal, sem pressupor qualquer juízo de valor sobre a sua maior ou menor valia ou ponderação dos bens e interesses envolvidos; (ii) a vertente da ‘necessidade', que parte de uma comparação entre vários meios alternativos com idêntica valia e aptidão para garantir a satisfação do interesse público definido pela lei, e veda a opção pela medida ou solução que se revele mais gravosa e onerosa para os interesses afectados (‘proibição do excesso'); a vertente do ‘equilíbrio' ou da ‘proporcionalidade stricto sensu', que postula que se ponderem os efeitos positivos resultantes da actuação administrativa e os efeitos negativos produzidos noutros interesses e valores (balanceamento dos benefícios versus custos da medida), repudiando-se as medidas que impliquem um manifesto e inaceitável desequilíbrio dos efeitos positivos e vantagens resultantes da prossecução do interesse ou objectivo prosseguido face ao sacrifício e efeitos negativos sobre outros interesse e valores merecedores de protecção.

VIII - A fiscalização jurisdicional fundada nestes limites internos da discricionariedade e da margem de livre apreciação não se consubstancia, todavia, num reexame das decisões da administração que habilite o tribunal a invadir a esfera do mérito e a substituir-se à administração na realização das escolhas e apreciação que lhe são reservadas, usurpando o exercício da função administrativa.

IX - Os princípios gerais da actividade administrativa permitem tão-somente exercer um controlo pela negativa - condicionado o procedimento decisório a parâmetros, critérios e cânones que vedam a realização de determinadas escolhas que se revelem indefensáveis ou a densificação de um conceito indeterminado no caso concreto num sentido que extravase notoriamente a sua área de indeterminação - sem impor ou apontar injuntivamente para uma determinada solução (com ressalva das situações excepcionais em que a discricionariedade é reduzida a zero em virtude das particulares circunstâncias do caso concreto).

X - O erro manifesto de apreciação constitui uma simples concretização do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação, que permite controlar, aquando da sindicância da margem de livre apreciação administrativa ou prerrogativa de avaliação, a adequação do critério utilizado na concretização dos pressupostos da norma à situação, i.e., indagar da aptidão e idoneidade do critério utilizado na subsunção de uma dada situação aos pressupostos da norma estabelecidos por recurso a conceitos indeterminados tipo, verificando-se se existe uma conexão adequada entre facto e decisão (existe erro manifesto de apreciação quando a administração recusa a subsunção do facto à norma quando este se encontra no núcleo de certeza positiva de situações que nele manifestamente estão compreendidas ou quando procede a essa subsunção na zona de certeza negativa quanto às situações que, sem sombra de dúvida, estão excluídas do seu âmbito aplicativo, extravasando ostensivamente a auréola ou zona de indeterminação e imprecisão do conceito).

XI - O erro manifesto reporta-se a um erro de avaliação evidente e ostensivo, que não deixe quaisquer dúvidas ao juiz, ainda que após prova ou investigação.

XII - O erro manifesto tem sido, igualmente, utilizado fora do seu campo de actuação normal - controlo jurisdicional do preenchimento de conceitos-tipo -como uma técnica de controlo de poderes discricionários, em sobreposição com o principio da proporcionalidade, nas vertentes de necessidade e proporcionalidade stricto senso ou com outros princípios, maxime, o princípio da justiça e o principio da imparcialidade, vedando actuações manifestas excessivas, desproporcionadas e injustas, caso em que constitui simplesmente uma sua concretização, não correspondendo a um controlo mínimo e atenuado face ao controlo exercício por via dos princípios gerais da actividade administrativa.

XIII - O dever de fundamentação reveste especial importância quando estão em causa competências que envolvem poderes discricionários e/ou uma margem de livre apreciação de conceitos indeterminados de natureza valorativa e concretiza-se no dever de enunciar, ainda que de modo sucinto, desde que suficiente, os fundamentos de facto e de direito da decisão (justificação da prática do acto, através da explicitação das circunstâncias de facto que justificam a sua subsunção a uma determinada normas legal) e ainda, quando esteja em causa a formulação de valorações próprias da função administrativa, através da motivação da apreciação e avaliação realizadas e da adopção de uma determinada actuação e medida (motivação do conteúdo do acto), com menção à apreciação e ponderação dos interesses e elementos relevantes realizadas.

XIV - Para a aplicação da pena de demissão não basta dar como provado o cometimento das infrações e a sua gravidade objetiva, sendo imprescindível demonstrar, mediante um juízo de prognose, que o cometimento de infração ou infrações disciplinares inviabiliza de forma irremediável a manutenção da relação funcional - parâmetro que decorre directamente da jurisprudência constitucional relativa à garantia da proibição do despedimento sem justa causa - que postula um dever de densificação e concretização qualificado, com apreciação, ponderação e sopesamento de todos os elementos e circunstâncias que constam do procedimento disciplinar e sua fundamentação, sem se bastar com fórmulas vagas e conclusivas.

XV - Uma deliberação que determina a aplicação da pena de demissão, limitando-se a reproduzir a fórmula legal como resultando de uma quebra de confiança, é tautológica e priva o destinatário e o tribunal do iter justificativo racional dessa decisão, tornando a exigência da verificação do pressuposto legal da inviabilidade da manutenção numa formalidade vazia e destituída de qualquer valia para efeitos de controlo jurisdicional.

XVI - Como tal, resulta violado o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de adequação (no que concerne ao juízo de prognose quanto à inviabilidade da manutenção da relação funcional) e de necessidade (no que respeita ao exercício discricionário do poder disciplinar de escolha e determinação da pena disciplinar).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. AA intentou contra a BANCO 1..., S.A. (Banco 1...), a acção de impugnação de acto administrativo, peticionando, em síntese, a anulação da deliberação do Conselho de Administração da Ré, de 02.06.2010, que lhe aplicou pena disciplinar de demissão.

2. O Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra (TAC), por acórdão proferido em conferência, a 19.05.2014, julgou a ação procedente e, deste modo, decidiu:

“1. Anular a deliberação impugnada da Ré, pela qual foi aplicada ao Autor a pena disciplinar máxima de demissão; devendo ser reapreciada a situação em causa e proferida nova decisão

2. Em consequência, condenar a Ré:

a) A reconstituir a situação atual hipotética do Autor, reintegrando-o no seu posto de trabalho, com a mesma categoria e antiguidade e com todos os direitos e regalias inerentes a essa situação, pagando- lhe todas as remunerações e regalias que teria auferido se se tivesse mantido ininterruptamente ao serviço, caso o ato anulado não tivesse sido ilegal, e desde a demissão até à efetiva reintegração, incluindo juros de mora, à taxa legal.

b) A eliminar do processo individual do Autor a referência à presente pena disciplinar.

c) A publicar, pela mesma forma e com a mesma amplitude com que publicou a aplicação da sanção ao Autor, a anulação desta.”

Os fundamentos em que baseou foram os seguintes:

a) “ (…) No relatório final, onde assentou a decisão impugnada, diz-se a dado passo que «Na verdade, analisando a sequência das infracções praticadas pelo arguido, constata-se que estas assumem todas as características da infracção continuada, tal como é definida na Jurisprudência. Deste modo, consideramos como provada a matéria imputada (…).».

Mas, salvo o devido respeito, a sequência dos factos descritos na acusação e no Relatório final, pelas suas datas e, excluindo aqui os depoimentos colhidos que dele constam e as transcrições da defesa, entre outras, não se afigura ser apenas assim. Com efeito e para começar, o facto continuado, ao contrário do que parece tirar-se ali, não constitui uma verdadeira agravante, como se passa a explicar.” (…)

“Isso representa que a dita situação exterior diminua consideravelmente a culpa. Quer dizer, se o agente do ilícito, na repetição do facto e pelo respectivo ‘treino' é facilitado pelo quadro de uma mesma situação exterior (o mesmo espaço, o mesmo local, as mesmas barreiras ou dificuldades a ultrapassar, e outros), entende-se que essa facilitação pelas solicitações que essa situação exterior lhe oferece, diminui a sua culpa. E não a agrava.

Por isso é que, em decisiva parte, o ilícito (criminal, por subsidiariedade transposto para todo o direito sancionatório) na forma continuada é punido apenas «com a pena aplicável à conduta mais grave que integra a continuação» [artigo 79, do CP] e que, nas penas únicas, se houver concurso efectivo, na medida da pena são considerados, em conjunto, os factos e a personalidade do agente [artigo 77, CP]. Vale tudo isto por dizer que, reconhecendo o relatório que as infracções assumem todas as características da infracção continuada, a conclusão lógica seguinte seria diminuir a culpa.

b) Vista a noção de infracção acima referida, sabemos que ela tem de ser culposa. O facto tem de ser praticado com culpa e de ser punido segundo o grau da culpa. E na escolha e medida das penas vigoram, entre o mais, os princípios da proporcionalidade e da adequação.

“(…) da leitura do Relatório, em que se alicerça a decisão impugnada, resulta a imputação dos factos a título de mera culpa [«por revestir a forma culposa» -v. ex: ponto 6.3, pg 48] e não a título de dolo, seja na forma directa, seja na forma necessária ou na forma eventual, nenhuma referência se vendo a qualquer intencionalidade dolosa.”

“(…) O Relatório e a decisão que nele se apoia não aponta qualquer dolo ao arguido, agora A. Também os mesmos não fazem referência à negligência, nomeadamente por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, o A estaria obrigado e de que fosse capaz, de modo a evitar o resultado, não se conformando tal realização; ou nem sequer chegar a representar a possibilidade de realização do facto delituoso, tutelado no ED. E assim sendo, ali não consta a determinação do grau do dolo, nem da negligência, o que vale por dizer que não foi determinado o grau da culpa, que seria um dos critérios a aplicar na escolha da pena e na determinação da sua medida concreta. Donde, fica-se sem se perceber que critérios objectivos foram utilizados, para se aplicar ao arguido a pena máxima e não outra pena inferior, por ventura mais adequada ao grau da culpa e às respectivas finalidades de punição.

De resto o Relatório termina (fls 53) «(…) Tudo visto e ponderado, (…) submete-se à consideração do Exmo. Conselho (…) sobre a medida da pena disciplinar a aplicar ao arguido, se a demissão ou outra».”

“(…) A actividade bancária tem, como tudo, os seus riscos. O facto de por vezes haver insucesso e até prejuízos não parece poder implicar, necessariamente, só por si, a aplicação da pena máxima de demissão. Aliás tais riscos, pelo que da matéria consta, não parecem derivar apenas das decisões dos gerentes. Pois, como revela o parecer da Comissão ouvida, não só se verifica o aumento de vários processos disciplinares aos gerentes, como também refere que isso é o resultado da concorrência desenfreada, na ânsia desmedida de captar e fidelizar clientes, no sentido de cumprir os objectivos traçados superiormente, induzindo os trabalhadores inferiores a aligeirar procedimentos dos quais mais tarde se arrependem. E que esta é uma prática que ocorre sistematicamente nos Bancos e na Ré em particular. Deste modo e por tudo o exposto, para que fosse aplicada a pena máxima como foi, ao A, também esta circunstância exterior, do mesmo quadro de solicitações, consideravelmente diminuidora da culpa referida, no quadro da infracção continuada, deveria ter sido sopesada.”

“(…) Do relatório não consta qualquer dúvida. No entanto, não se justifica ali o porquê da aplicação da pena máxima, numa escala de 10 [ou 11] penas, e da não adequação e proporcionalidade de outra menos gravosa. O Autor diz que, --como também as testemunhas e o parecer da Comissão-- a pena máxima de demissão é manifestamente excessiva e desproporcionada ao caso do Autor, cujas credenciais e passado são bons, e que jamais seria a adequada aos factos imputados. Ou seja, que a decisão fere os princípios da adequação e da proporcionalidade das penas. O tribunal entende que efectivamente, à luz dos factos imputados e do Relatório final, a decisão condenatória impugnada, que nele se apoia, não tem suporte de sustentação para a aplicação da pena máxima, ferindo tais princípios.”

“(…) Consequentemente e por tudo o que vem exposto, deve ser julgada procedente a presente acção, por força da violação dos critérios e dos princípios de ponderação dos factos e dos critérios de escolha da pena, de modo adequado e proporcional à culpa do arguido, à violação dos bens jurídicos tutelados disciplinarmente e às finalidades da punição disciplinar.”

3. Inconformados, a Ré e o Autor interpuseram recurso de apelação, aquele de modo independente, este subordinadamente, para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 11.04.2024, negou provimento ao recurso interposto pela Ré, manteve a decisão do TAF Sintra, ainda que com fundamentação em parte diversa:

“(…) Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se a determinar se a decisão disciplinar, com a aplicação concreta da pena de demissão ao recorrido, se deve manter, ao arrepio do decidido pelo Tribunal a quo, por violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade pelo recorrido que terá implicado, irremediavelmente, uma perda de confiança que colocou em causa a manutenção do vínculo laboral, tendo em conta os especiais deveres de confiança que a função profissional do recorrido impunha (trabalhador da Banco 1...).” (…)

“Na determinação concreta da medida da sanção disciplinar, ao decisor disciplinar impõe-se o respeito pelo princípio da proporcionalidade das sanções disciplinares, em que, seguindo os critérios definidos na lei aplicável, escolherá uma sanção que se apresente necessária, adequada e proporcional (proporcionalidade stricto sensu) às circunstâncias do caso em concreto.”

“Pois bem, determinam os artigos 7.º e 8.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913, aplicável ao recorrido, as circunstâncias atenuantes e agravantes, por um lado, e, por outro, os artigos 17.º e seguintes do mesmo Regulamento Disciplinar de Funcionários Civis de 1913, estipulam as condições de aplicação de cada sanção disciplinar em concreto.”

“(…) E está previsto, como circunstância atenuante, a confissão dos factos, que ocorreu nos autos, nos termos do artigo 8.º/2 do Regulamento Disciplinar de Funcionários Civis de 1913.”

“ (…) para além da referência aos depoimentos prestados em sede disciplinar, também consta como circunstâncias atenuantes, o bom comportamento anterior que, no caso do recorrido, ficou demonstrado documentalmente.”

“Portanto, entendeu-se na sentença recorrida que o ato punitivo, na sua ponderação entre as atenuantes e as agravantes, deveria culminar numa medida da pena que respeitasse o princípio da proporcionalidade e adequação.

E tal entendimento é de manter.

Vejamos porquê.

Para além das circunstâncias atenuantes que militaram a favor do recorrido, e que não se percebe em que medida foram efetivamente ponderados na decisão sancionatória, não foi aparentemente ponderada, também, a posição plasmada no parecer da Comissão de Trabalhadores, da entidade recorrente, como também sublinha a decisão sob recurso.

Se tivesse sido demonstrado em que medida foram concretamente ponderadas as circunstâncias atenuantes cabíveis, e inexistindo qualquer das circunstâncias agravantes previstas no artigo 7.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913, ou seja, a premeditação, ter sido cometida nova infração durante o cumprimento de outra, a eventual existência de uma acumulação de infrações, a reincidência, então a decisão sancionatória aplicada (a mais grave - demissão) seria dificilmente compreensível. É certo que o recorrido cometeu o mesmo tipo de infração, relativamente a vários clientes, num dado período temporal, perguntando-se, a este propósito, que interpretação jurídica retirar deste facto?”

“(…) Na realidade, o Tribunal a quo fez uma adequada e correta interpretação dos normativos aplicáveis aos factos provados, porquanto, atentas as circunstâncias atenuantes, aplicáveis ao recorrido, considerando a soma das infrações como uma infração continuada, e no respeito pelos princípios da proporcionalidade e adequação na determinação concreta da sanção disciplinar, o recorrido deveria ser punido apenas com a pena aplicável à conduta mais grave que integra a continuação.

Ao ter sido aplicada a sanção mais grave de “demissão”, como bem foi referido pela sentença recorrida, “... fica-se sem se perceber que critérios objetivos foram utilizados, para se aplicar ao arguido a pena máxima e não outra pena inferior, por ventura mais adequada ao grau da culpa e às respetivas finalidades de punição. De resto o Relatório termina (fls 53) «(...) Tudo visto e ponderado, (...) submete-se à consideração do Exmo. Conselho (...) sobre a medida da pena disciplinar a aplicar ao arguido, se a demissão ou outra...”.

A decisão tomada pelo Tribunal a quo, fazendo uma adequada interpretação dos preceitos legais aplicáveis aos factos provados, não merece censura, devendo, por isso, manter-se.”

4. É deste acórdão que a Recorrente interpôs o presente recurso de revista do acórdão proferido pelo TCA Sul, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões:

“1. Está em causa nestes autos saber se na decisão, em concreto na formulação usada pela Recorrente para a apreciação da justa causa é, ou não, exigível o grau de concretização dos critérios objetivos que o Tribunal a quo entendeu ser insuficiente.

2. O entendimento sufragado no douto Acórdão recorrido afasta-se, e muito, da Jurisprudência desse Venerando Supremo Tribunal, designadamente da que foi amplamente citada no douto Parecer da Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitido a Fls. 392 destes autos.

3. Designadamente do entendimento sufragado no douto Acórdão desse Supremo Tribunal de 2.12.2009, 0310709.

4.Assim posta a questão sub judice, entende a Recorrente, salvo melhor opinião, que se está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental sendo a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, cumprindo-se, desta forma o requisito estabelecido pelo artigo 150.º, n.º 1 do CPTA.

5. A Recorrente discorda, frontalmente, da apreciação do mérito da causa feita no douto Acórdão recorrido.

6. A violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade que impendiam sobre o Recorrido implicou irremediavelmente a perda de confiança que a ora Recorrente nele depositava, o que inviabilizou a manutenção da relação de trabalho, sendo a demissão, ao contrário do que foi o entendimento do douto Acórdão recorrido, a única sanção adequada.

7. Os factos imputados ao Recorrido são gravíssimos.

8. A manutenção nos quadros da Recorrente de um funcionário que procede como procedeu o Recorrido, porá em crise a confiança que a Recorrente merece dos seus clientes.

9. Neste plano de valoração da conduta do Recorrido, não pode ignorar-se o sector de atividade em que se desenvolve a atividade contratada e a particular exigência da componente fiduciária, repetida e insistentemente atendida na Jurisprudência produzida sobre situações de facto próximas.

10. Neste sentido, ver, por todos, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 17.10.2001 e de 18.2.2011, ambos disponíveis in www.dgsi.pt..

11. De acordo com o Supremo Tribunal de Justiça, no âmbito da atividade bancária, domínio este em que a ‘confiança', mais do que mero ‘suporte psicológico' de uma relação jurídica interpessoal duradoura, assume, enquanto qualidade pessoal do trabalhador, uma relevância específica, podendo dizer-se que - citando Monteiro Fernandes, ‘Direito do Trabalho', 16.a Edição, pg. 484 - ...a atividade prometida pelo trabalhador se traduz no exercício de uma “função de confiança” na organização técnico-laboral criada e mantida pelo empregador.

12. E como entende também o Supremo Tribunal de Justiça, exige-se aos trabalhadores bancários uma postura de inequívoca transparência, insuspeita lealdade de cooperação, idoneidade e boa fé na execução das suas funções, respeitando escrupulosamente as regras do contrato (as decorrentes da Lei geral e, particularmente, as constantes das normas internas que disciplinam a sua intervenção profissional).

13. Como se expendeu no Acórdão de 18.02.2011, não se pode esquecer que a atividade prestada pelos trabalhadores bancários, em especial, é essencialmente baseada na confiança e na lealdade, pelo que o mais pequeno desvio de conduta se repercute na quebra irremediável da confiança pressuposta na relação laboral, independentemente das consequências mais ou menos gravosas em termos patrimoniais que desse desvio possam ter resultado, podendo a violação destes deveres acarretar prejuízos avultados para o bom nome, imagem e credibilidade que uma instituição bancária tem que possuir, como depositária e gestora das poupanças dos respetivos associados e clientes.

14. O douto Acórdão recorrido confronta-se com a Jurisprudência desse Venerando Supremo Tribunal.

15.Veja-se o douto Acórdão desse Supremo Tribunal de 2.12.2009, 0310709:

“I - Os trabalhadores da Banco 1... admitidos antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 287193, de 20/08 - diploma que transformou aquela entidade em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos - e que mantiveram o seu vínculo laboral continuaram submetidos ao regime do funcionalismo público constante do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, de 22/02/1913, desde que não usassem da faculdade de opção pela prevista no n.º 2 do art. 7.º daquele DL 287/93 e não optassem pela aplicação do Regime do Contrato Individual de Trabalho.

II - Se é certo que cabe dentro da competência do Tribunal analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares, já lhe escapa a competência para apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, isto é, quando seja manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida, por esta ser uma tarefa da Administração inserida na chamada discricionariedade técnica ou administrativa.

III - E, se assim é, e se a Banco 1... entendeu sancionar o comportamento da Recorrente com a pena de demissão em vez de lhe aplicar a pena de aposentação compulsiva nenhuma censura se lhe pode dirigir visto ser claro, por um lado, que tal sanção é adequada e proporcional à sua gravidade e, por outro, que a mesma não resulta da utilização de critérios inadmissíveis nem é o resultado de um erro ostensivamente grosseiro.”

16. Não está em causa nestes autos qualquer erro grosseiro ou a aplicação de qualquer critério inadmissível.

17. Tendo em presença os factos imputados ao Recorrido, não se compreende como pode o Tribunal a quo julgar que, no caso em apreço, se verifica uma violação dos critérios e dos princípios de ponderação dos factos e dos critérios de escolha da pena.

18. O douto Acórdão recorrido, ao decidir como decidiu, violou o disposto nos artigos 5.º, 6.º, n.º 10, 8.º, n.º 1 e 19.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 22 de Fevereiro de 1913, aplicável no caso do Recorrido.

Termos em que deve admitir-se a presente revista nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA e conceder-se provimento ao presente recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido e decidindo-se, consequentemente, que o ato de demissão do Recorrido não padece de qualquer vício, absolvendo-se a Recorrente e assim se fazendo JUSTIÇA!”

5. O Autor, ora Recorrido, apresentou Contra-alegações, requerendo, ainda, a ampliação do âmbito do recurso, em recurso subordinado, com as seguintes conclusões:

“1ª - O presente recurso deve ser rejeitado, porquanto não se subsume em qualquer das previsões do artigo 150º, nº 1, do CPTA, a saber:

c) Tratar-se da apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental;

d) Quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2ª - A Recorrente alega, para fundamentar a admissibilidade deste recurso, que se trata de questão que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental, invocando um Acórdão do STA que, salvo o devido respeito, não serve de exemplo para caso sub judice. Na verdade, no citado Acórdão o que estava em causa era a questão de saber se, entre duas penas de carácter expulsivo - a demissão ou a aposentação compulsiva - qual deveria ser a escolha, numa situação em que era "claro, por um lado, que tal sanção é adequada e proporcional à sua gravidade e, por outro, que a mesma não resulta da utilização de critérios inadmissíveis nem é o resultado de um erro ostensivamente grosseiro".

3ª - Na verdade, no citado acórdão do STA, era claro que a sanção de demissão se mostrava adequada e proporcional à gravidade das faltas cometidas, que os critérios usados na sua aplicação se mostravam corretos e não se verificava a ocorrência de erro grosseiro. Justamente o inverso do que ocorre nos presentes autos, em que a demissão se mostra claramente desproporcional à gravidade das faltas cometidas e não foram sequer enunciados os critérios que conduziram à sua aplicação.

4ª - Por outro lado, a Recorrente limita-se, no presente recurso, a reproduzir a argumentação que vem usando desde a primeira instância, descrevendo os factos imputados ao Recorrido e ignorando, em absoluto:

d) A prova produzida;

e) O parecer da comissão de trabalhadores;

f) Os fundamentos jurídicos das decisões com as quais se não conforma.

5ª - Salvo o devido respeito, o que importa ter em conta, neste caso, é o Acórdão do STA, de 20/12/2023, proferido no Processo nº 0567/20.7BEPNF, nos termos do qual "II - Não pode admitir-se a revista relativamente a questão que o recorrente, alheando-se dos termos e fundamentos por que o Tribunal Central Administrativo decidiu, configura em termos que não têm correspondência com a decisão recorrida".

Na verdade, nenhuma utilidade tem a reprodução, uma vez mais, dos factos imputados ao Recorrido - reproduzindo, também, a conclusão - sem apreciar e criticar os fundamentos da decisão recorrida, como se impunha num recurso de revista excecional.

Pelo que o presente recurso deve ser rejeitado.

6ª - A Banco 1... foi transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, pelo Decreto-Lei n.º 287/93, de 20 de agosto, com entrada em vigor em 1 de setembro de 1993.

7ª - Mas, antes da referida transformação, a Banco 1... era uma pessoa coletiva de direito público (conforme artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48953, de 5 de abril de 1969), pelo que os seus trabalhadores, admitidos antes desta transformação, estavam sujeitos ao regime jurídico da Função Pública.

8ª - Os trabalhadores da Banco 1... que se encontravam ao serviço da mesma até à entrada em vigor do DL n.º 287/93, de 20 de agosto, ficaram submetidos ao regime do funcionalismo público e assim permaneceram, o que também se aplica ao aqui recorrido, pelo que andou bem o Tribunal a quo ao aplicar ao caso dos autos, na sua base, o Regulamento Disciplinar de 1913, em especial os seus artigos 5.º, 6.º, 7.º e 8.º, 18.º, 19.º e 20.º.

9ª - Este Regulamento prevê, no seu artigo 6.º, as seguintes sanções:

1. a Advertência;

2. a Repreensão verbal ou por escrito;

3. a Repreensão publicada em ordem de serviço;

4. a Multa até quinze dias de vencimento;

5. a Suspensão de exercício e vencimento de cinco até trinta dias;

6. a Afastamento do serviço para outro análogo, sem prejuízo de terceiro;

7. a Suspensão de exercício e vencimento de mais de trinta até cento e oitenta dias;

8. a Inatividade dum a dois anos, com metade do vencimento de categoria ou sem vencimento algum;

9. a Regresso à categoria imediatamente anterior;

10. a Demissão.

10ª - Na determinação concreta da medida da sanção disciplinar, ao decisor disciplinar impõe-se o respeito pelo princípio da proporcionalidade das sanções disciplinares, em que, seguindo os critérios definidos na lei aplicável, escolherá uma sanção que se apresente necessária, adequada e proporcional (proporcionalidade stricto sensu) às circunstâncias do caso em concreto.

11ª - Ora, provou-se nos presentes autos que o ora Recorrido, no âmbito das funções exercidas ao serviço da Recorrente, é um trabalhador dedicado, competente, zeloso e respeitador dos seus deveres, sendo que os atos que lhe são imputados nos presentes autos se podem atribuir à pressão exercida sobre o mesmo pela própria Recorrente, pressão essa que resulta da "luta comercial da concorrência, motivada pela prossecução dos objetivos de trabalho que a Banco 1... impõe à rede comercial, responsabilizando o órgão de gerência pelo cumprimento dos mesmos".

12ª - Como se conclui no douto acórdão recorrido, "determinam os artigos 7.º e 8.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913, aplicável ao recorrido, as circunstâncias atenuantes e agravantes, por um lado, e, por outro, os artigos 17.º e seguintes do mesmo Regulamento Disciplinar de Funcionários Civis de 1913, estipulam as condições de aplicação de cada sanção disciplinar em concreto."

13ª - Ora, como se afirmou no douto acórdão proferido na 1a instância, "as testemunhas de defesa são unânimes em abonar a sua conduta profissional, indo ao ponto de afirmar que a pena disciplinar de demissão é manifestamente desproporcionada e inadequada ao comportamento verificado."

14ª - Também a Comissão de Trabalhadores da Recorrente, quando chamada a pronunciar-se sobre o caso sub judice, concluiu que "a concorrência desenfreada, na ânsia desmedida de captar e fidelizar clientes, no sentido de cumprir os objetivos traçados superiormente, induz os trabalhadores a aligeirar procedimentos dos quais mais tarde se arrependem. Esta é uma prática que ocorre sistematicamente nas Instituições Bancárias em geral e na Banco 1... em particular."

Tendo acrescentado, também, que, relativamente aos atos praticados pelo Recorrido, o mesmo "não tem qualquer mancha" na sua relação com a Recorrente, nada existindo em seu desabono".

15ª - Importa destacar, também, o que se concluiu no douto acórdão proferido em 1ª instância sobre o percurso profissional do Recorrido ao serviço da Recorrente, ou seja, que "os mais de 31 anos de trabalho ao serviço da Banco 1..., cujos registos na sua ficha individual mostram a dedicação e a conduta profissional que tem pautado a sua vida, em que estão averbadas três promoções por mérito, sendo de realçar a sua boa conduta atestada pela ausência de qualquer sanção disciplinar."

16ª - Sendo de sublinhar, igualmente, que, na própria fundamentação da decisão de demissão do Recorrido, da qual constam os depoimentos de funcionários da Recorrente acerca daquele, é dito pelo Sr. BB, então depoente, que se lhe voltasse a ser dada a oportunidade de ser colocado como Gerente numa agência, "escolheria o AA para Subgerente, excluindo ainda qualquer "hipótese de que este com o seu comportamento, tivesse como objetivo obter quaisquer dividendos pessoais..."

17ª - Por outro lado, como se afirma no douto Acórdão recorrido, tendo a Recorrente concluído que o comportamento do Recorrido configura uma infração continuada, "a conclusão lógica seguinte seria diminuir a culpa" do mesmo.

18ª - Acresce que o relatório e a decisão em causa nos presentes autos não enunciam, minimamente, os concretos critérios conducentes à aplicação da mais gravosa das sanções previstas na lei aplicável, designadamente "a determinação do grau do dolo, nem da negligência, o que vale por dizer que não foi determinado o grau da culpa, que seria um dos critérios a aplicar na escolha da pena e na determinação da sua medida concreta. Donde, fica-se sem se perceber que critérios objetivos foram utilizados, para se aplicar ao arguido a pena máxima e não outra pena, inferior, por ventura mais adequada ao grau da culpa e às respetivas finalidades de punição."

19ª - Tal como se concluiu no douto acórdão de 1ª instância, "A atividade bancária tem, como tudo, os seus riscos. O facto de por vezes haver insucesso e até prejuízos não parece poder implicar, necessariamente, só por si, a aplicação da pena máxima de demissão. Aliás tais riscos, pelo que da matéria consta, não parecem derivar apenas das decisões dos gerentes. Pois, como revela o parecer da Comissão ouvida, não só se verifica o aumento de vários processos disciplinares aos gerentes, tomo também refere que isso é o resultado da concorrência desenfreada, na ânsia desmedida de captar e fidelizar clientes, no sentido de cumprir os objetivos traçados superiormente, induzindo os trabalhadores inferiores a aligeirar procedimentos dos quais mais tarde se arrependem. E que esta é uma prática que ocorre sistematicamente nos Bancos e na Ré em particular. Deste modo e por tudo o exposto, para que fosse aplicada a pena máxima como foi, ao A, também esta circunstância exterior, do mesmo quadro de solicitações, consideravelmente diminuidora da culpa referida, no quadro da infração continuada, deveria ter sido sopesada e levada em conta na escolha e adequação da pena".

20ª - Savo o devido respeito, parece de concluir que é manifestamente infundada a argumentação da Recorrente segundo a qual terá existido uma quebra da confiança inerente à sua relação laboral com o Recorrido, ou que a pena aplicada ao mesmo fosse adequada e proporcional em função dos atos por si praticados, pelo que bem decidiu o TCAS, mantendo a anulação da decisão da Recorrente.

21ª - Quanto à ampliação do âmbito do recurso, salvo o devido respeito, o TCAS decidiu mal, quanto à ilegalidade da deliberação da ora Recorrente face ao disposto no art. 24º do C.P.A.

22ª - Com efeito, o facto de a Recorrente se ter passado a reger-se por normas de direito privado não exclui em medida alguma a aplicação à mesma das normas direito administrativo - neste caso, do C.P.A. - no âmbito das suas relações com os funcionários com quem, como é o caso do Recorrido, tem um vínculo de direito administrativo.

23ª - Aliás, só essa índole pública da relação que existia entre o Recorrido e a Recorrente e que determinou a aplicação do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos de 1913 é que explica e justifica a competência ratione materiae dos tribunais administrativos para conhecer da presente Acão.

24ª - Pelo que, ao tomar a deliberação pela qual aplicou ao Recorrido a sanção disciplinar de demissão, o Conselho de Administração da Recorrente devia obediência ao disposto no artigo 24º, nº 2, do Código de Procedimento Administrativo, isto é, tal deliberação deveria ter sido tomada por voto secreto.

25ª - E o disposto no referido art. 20º do D.L. nº 106/2007, de 03/04, não obsta de maneira alguma a que, em casos como o dos autos, as deliberações do Conselho de Administração da Recorrente, além de cumprirem todas as exigências dele constantes, cumpram ainda a vertida no art. 24º do C.P.A., sendo tomadas por voto secreto, já que estas exigências não prejudicam as previstas no referido art. 20º.

26ª - Pelo que, para além dos demais vícios apontados na petição inicial, a citada deliberação do Conselho de Administração da Recorrente, de 2 de Junho de 2010, enferma também da ilegalidade consistente na violação do nº 2 do artigo 24º do CPA, sendo, consequentemente, anulável. Tal como decidiu o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, através do Acórdão nº 5/2010, proferido no Processo nº 1113/09, publicado no DR, 1ª Série, nº 135, de 14 de Julho de 2010, conforme documento junto pelo Recorrido ao articulado superveniente que deduziu.

27ª - Assim, ao considerar improcedente a pretensão do Recorrido no que respeita à validade da mesma face ao disposto no art. 24º do C.P.A., o douto Acórdão recorrido fez errada aplicação desta norma.

Nestes termos e com o douto suprimento de Vossas Excelências:

a) Deve o presente recurso ser rejeitado, porque não reúne os requisitos estabelecidos na lei para ser admitido;

b) Se assim não for entendido, deve ser considerada a requerida ampliação e, em todo o caso, negado provimento ao recurso.”

6. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 7.12.2022, da Formação de Apreciação Preliminar deste Supremo Tribunal (art. 150º, n.º 6, do CPTA), do que se destaca o seguinte:

“(…) A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da adequação da pena de demissão à conduta reiterada do A., violadora dos deveres de zelo e lealdade que sobre ele impendiam e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, por o acórdão recorrido se afastar da jurisprudência do STA, designadamente da que foi perfilhada no Ac. de 2/12/2009 - Proc. n.º 0310/09, dado que, no caso, a aplicação da pena não resultava da utilização de critérios inadmissíveis nem consubstanciava um erro grosseiro.

A decisão de anular a deliberação impugnada com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação à gravidade dos factos apurados, suscita legítimas dúvidas quanto à compatibilização com a jurisprudência deste STA que, aparentemente, tem exigido para a verificação dessa ilegalidade que haja uma manifesta desproporcionalidade por ter sido cometido um erro grosseiro ou palmar na fixação da pena disciplinar (cf., v.g., os Acs. do Pleno de 23/6/98 - Proc. n.º 040332 e de 7/5/2020 - Proc. nº 022/19 e da Secção de 2/12/2009 - Proc. n.º 0310/09 e de 5/5/2022 - Proc. n.º 010/21.0BALSB).

Tratando-se de matéria de inegável relevância jurídica, convém que o Supremo reanalise o caso para que se proceda a uma melhor indagação num assunto que suscita interrogações jurídicas, conhecendo também, se for caso disso, da questão sobre que incide a ampliação do âmbito do recurso.”

7. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 22 de abril de 2026, não veio a emitir Parecer.

I. Questões a apreciar

8. Atento o objecto da revista admitida pela Formação prevista no artigo 150.º do CPTA e as conclusões das alegações das partes, importa apreciar:

i) Se o Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao confirmar a anulação da deliberação que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão e determinar se nessa deliberação, em concreto na formulação usada pela Recorrente para a apreciação da justa causa é, ou não, exigível o grau de concretização dos critérios objetivos que o Tribunal a quo considerou não terem sido explicitados nem ponderados de forma cabal e suficiente (vide conclusão 1ª, conclusões 5ª a 13ª e conclusão 17ª das Alegações da Recorrente).

ii) Qual o âmbito do controlo jurisdicional exercido pelos tribunais administrativos sobre a determinação e graduação das sanções disciplinares e, em particular, se tal controlo pode ser efectuado com base na aplicação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação e da necessidade, como decidiu o Acórdão recorrido ou se, ao invés, o controlo jurisprudencial deve cingir-se às situações de manifesta desproporcionalidade, de erro grosseiro ou palmar na fixação da pena disciplinar, nos termos da jurisprudência deste Tribunal invocada pela Recorrente. (vide conclusão 2ª, conclusão 3ª, conclusões 14ª a 16ª das Alegações da Recorrente).

iii) Caso fique prejudicada a solução alcançada quanto às questões anteriores, apreciar a questão suscitada pelo Recorrido em sede de ampliação do âmbito do recurso relativa à alegada violação do artigo 24.º, n.º 2, do CPA, o qual impõe que as deliberações dos órgãos colegiais que envolvam a apreciação de comportamentos ou das qualidades de qualquer pessoa sejam tomadas por escrutínio secreto, afastando-se a regra geral da votação nominal estabelecida no seu n.º 1 (conclusões 21ª a 27ª das Contra-alegações, em que se procede a um pedido de ampliação do âmbito do recurso de revista)

III. Fundamentação de Facto

9. O Acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na decisão proferida pela 1.ª instância, que não foi impugnada, conforme se transcreve:

“1) O autor, AA, residente no Bairro ..., ..., ..., ..., Sintra;

2) O autor foi admitido ao serviço da Ré, vinculado por contrato administrativo de provimento, em 02/07/1979;

3) O autor encontrava-se classificado, à data dos factos imputados adiante referidos, ao serviço da Ré, com a categoria profissional de Gerente, exercendo as funções correspondentes a essa categoria na Agência da Ré de Belas, no Concelho de Sintra;

4) Em 03/02/2010, a Ré instaurou ao autor o Processo Disciplinar no ...10 [Ref.ª Proc. 377/09-DAI, aberto em 16/03/2009 - fls 4 do PA anexo], e, em 23/02/2010 levou ao conhecimento do A instauração do mesmo, pelos fundamentos constantes da Acusação contra si deduzida - doc. 1, fls 25 a 36;

5) O ... da Ré teve conhecimento dos factos-infrações em 03/02/2010, aquando da conclusão do inquérito - fls 277 do PA;

6) No processo disciplinar acabado de referir, a Ré nomeou como instrutor do mesmo, o Advogado Dr. CC, que, nessa qualidade de Instrutor do processo disciplinar, efetuou a comunicação acabada de referir - doc. 1, fls 25 e 26;

7) O autor foi ouvido em 25/11/2009, na fase de inquérito, e respondeu a essa acusação, através do requerimento de fls. 37 e ss., doc. 2, alegando a prescrição e pedindo o arquivamento dos autos;

8) Em 04/10/2010, foi proferido o relatório final do citado processo disciplinar, de fls362 a 388, do PA instrutor em anexo;

9) Em 04/05/2010, foi entregue em mão à Comissão de Trabalhadores o relatório final - doc. fls 389 e ss do PA anexo;

10) Em 13/05/2010, a Referida Comissão de Trabalhadores emitiu o parecer de fls 391 e 392, do PA, concluindo que a pena de demissão é manifestamente desproporcionada e inadequada ao comportamento do autor e que se opõe a tal pena de despedimento por estas razões;

11) Em 02/06/2010, o Conselho de Administração da Ré produziu o relatório final, Deliberação de fls 45-46, aplicando ao autor a sanção disciplinar de demissão e ordenando a publicação da mesma, nos seguintes termos:

“Apreciado o processo disciplinar instaurado contra o empregado AA, o Conselho dá o seu inteiro acordo aos fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório Finai; considerando provados, nos termos do mesmo Relatório; os factos indicados peio instrutor do processo e que fazem parte da Nota de Culpa deduzida contra o arguido, colocado, à data dos factos, na Agência de Campolide, em Lisboa.

Tal Relatório constitui, pois, parte Integrante da presente Deliberação, para todos os efeitos legais.

Deste modo, tendo em consideração a conduta imputada ao arguido, consubstanciada, em síntese, no facto de:

Ter praticado atos de má gestão, suscetíveis de lesar patrimonialmente a Banco 1... em mais de uma centena de milhar de euros, ao ter promovido a concessão de crédito, nomeadamente a três clientes, através de cartões Banco 1... works, com aumentos sucessivos e injustificados dos respetivos "plafond" de crédito;

Ter movimentado 8 débitos a Crédito as contas de tais clientes, como se fossem suas, algumas vezes sem conhecimento dos titulares das mesmas contas, sendo que alguns desses movimentos foram artificiosos e fictícios, por não terem qualquer contrapartida física, e efetuados diretamente na “Banco 1...' que abria para o efeito, tendo por finalidade, nomeadamente, evitar registos de incumprimento;

Ter emitido, em nome da Banco 1..., declaração a autorizar a desvinculação de um cliente em empréstimo HP, que depois foi usada em escritura notarial, bem sabendo que não tinha competência para o efeito e que o fazia à revelia da respetiva hierarquia,

o Conselho concorda com a gravidade que emerge de tal conduta, que se traduziu na violação grave de deveres profissionais que sobre ele impendiam, nomeadamente os de obediência, diligência, zelo, lealdade e isenção, com a consequente quebra, absoluta e definitiva, da confiança indispensável ã subsistência da relação funcional.

Nestes termos, tendo em atenção aos atos praticados peio arguido, as circunstâncias nos concorrem contra o a favor do mesmo e o Parecer da Comissão de Trabalhadores, de acordo com os artigos 5.º, 6.º, n.º 10.º n.º 1, e 19.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis da 22 de Fevereiro de 1913, publicado no Diário do Governo n.º 44, de 24 de Fevereiro da 1913, que continua a aplicar-se na Banco 1..., conforme jurisprudência pacífica do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Administrativo - Acórdão de 24 de Maio da 2005, recurso n.º 927/02. Acórdão de 5 de Julho de 2005, recurso n.º 755/04-20, e Acórdão de 25 de Outubro de 2005, recurso n.º 831/04-20 -, o Conselho aplica ao empregado AA a sanção disciplinar da demissão.

Publique-se e dê-se conhecimento ao arguido, entregando-se-lhe cópia desta Deliberação e do Relatório do Instrutor do Processo, e remeta-se cópia desta Deliberação à Comissão de Trabalhadores.”

12) Em 15/06/2010, a Ré levou ao conhecimento do autor a deliberação referida em 11), pelo ofício REF.ª ..., de fls 44, doc. 3.;

13) Na sua relação profissional com a Ré, o autor permaneceu sujeito ao regime jurídico da função pública, mesmo após a transformação da Ré em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, operada pelo DL 287/93, de 20 de agosto;

14) O autor é sócio do STEC - Sindicato dos Trabalhadores das Empresas do Grupo Banco 1..., tendo sido celebrado o Acordo de Empresa entre a Ré, e o STEC, publicado no BTE, 1a Série, no 15, de 22/04/2005, com as alterações publicadas no BTE, 1a Série, nº 47, de 22/12/2007.;

15) A presente ação entrou em juízo em 15/07/2010 - doc fls 3.”

10. Para uma melhor compreensão da factualidade dada como provada dá-se por reproduzidos os factos imputados ao funcionário constantes da Acusação e do Relatório Final:

a) Em Fevereiro e Março/2009, no âmbito da análise ao incumprimento, da Agência de Campolide, a Gerente DD verificou que parte do mesmo respeitava a cartões Caixaworks, cujos processos não se encontravam na Agência.

b) Questionado sobre o assunto, o EE informou-a de que os assuntos relacionados com os cartões Caixaworks eram geridos e controlados pelo então Gerente AA, o qual era o único responsável pela atribuição da maior parte deles aos clientes (empresas); quanto aos processos de crédito (propostas de adesão, informações para crédito, Livranças para servirem de garantia, etc.) não sabia onde estavam, presumindo que o Gerente AA os tivesse levado com ele para a Agência de Belas, para onde tinha sido transferido (2009.01.26).

c) Para além do incumprimento relacionado com os cartões Caixaworks, em 2009.03.16, a Gerente DD reportou uma situação de contornos anómalos, relacionada com a desvinculação do cliente FF da titularidade dos empréstimos HP nº ...85 e ... nº ...85, baseada numa declaração de dívida que tinha sido emitida pela Banco 1... - Agência de Campolide e assinada pelo Recorrido, em 2006.05.02, a qual tinha servido de fundamento a uma escritura de “Divisão de Coisa Comum”, que tinha materializado a aludida desvinculação do cliente, pela venda da parte que lhe competia na fração habitacional que servia de garantia aos empréstimos a GG. Apesar da aludida desvinculação, em Janeiro/2009 o cliente foi contactado pela Banco 1... (DRC) para pagamento de diversas prestações em atraso, tendo este protestado a situação, alegando que já não tinha quaisquer responsabilidades sobre os empréstimos, requerendo a normalização/regularização do assunto pela Banco 1....

d) No que concerne à emissão da declaração de dívida emitida pela Banco 1... - Agência de Campolide, em 2009.04.01, a DPL solicitou a intervenção da DAI para análise do assunto.

e) Tendo em consideração a Informação-síntese, da Direção Região Lisboa Ocidental, de 23 de Março de 2009, a DAI, selecionou para análise mais aprofundada os clientes HH e sua filha II, bem como a empresa “A..., Unipessoal, Lda”.

f) Quanto aos clientes HH e filha, II, foram-lhes atribuídos 4 cartões: dois em nome dela (Banco 1... nº ...27 e Ímpar nº ...67), um em nome dele, na qualidade de cliente particular (cartão Ímpar nº ...11), e outro na qualidade de empresário em nome individual (Caixaworks n ...09), com o seguinte historial:

i) O Ímpar (nº ...67) foi atribuído pelo Recorrido, em 2007.08.17, tendo fixado o “plafond” de € 7.500,00.

ii) Após a atribuição, o Recorrido, através de “Banco 1...” aberta com a sua “password”, efetuou um “cash advance” pelo montante de € 4.100,00 para crédito da conta de depósitos à ordem ao mesmo associada, nº ...00, anulando o saldo devedor que a mesma registava, no montante de - € 57,01.

Em consequência, a conta passou a registar o saldo de € 4.042,99.

iii) O Recorrido procedeu a diversas alterações de “plafond” (cartão Ímpar nº ...67), aumentos e reduções, nos seguintes termos:

Não foram confirmados quaisquer suportes decisórios para aumento dos “plafonds”. As alterações informáticas (aumento dos “plafonds”) foram efetuadas pelo Gerente AA.

iv) Atualmente, o cartão encontra-se na situação “DS” - cancelado por incumprimento, com o saldo em dívida de € 11.106,90.

g) O cartão Banco 1... (nº ...27) foi atribuído pelo Recorrido, em 2008.03.18, tendo fixado o “plafond” de € 2.500,00.

h) Em 2008.03.18, o Recorrido, através de “Banco 1...” aberta com a sua “password”, efetuou um “cash advance” pelo montante de €2.250, para crédito da conta de depósitos à ordem associada, nº ...00, a qual passou a registar o saldo de € 2.335,21, tendo sido utilizado pela titular (II) para as suas despesas (compras e levantamentos ATM, etc.).

i) O Recorrido procedeu a diversos aumentos de “plafond”:

Não foram confirmados quaisquer suportes decisórios para aumento dos “plafonds”. As alterações informáticas (aumento dos “plafonds”) foram efetuadas pelo Gerente AA.

O último aumento de “plafond”, de € 10.000 para € 14.500, foi realizado dois dias antes ter sido efetuado um reforço/amortização de €1.500 em 2008.10.29, que permitiu “limpar” o valor que se encontrava em incumprimento, no montante de €1.433. A amortização foi efetuada pelo Recorrido, a negativo, tendo a conta da cliente (nº ...00) ficado a registar saldo devedor de - € 1.095,34.

h) Em 2008.10.31, o Recorrido tomou conhecimento de um cheque rejeitado na compensação interna, no montante de € 5.371,10, o qual tinha como data limite de regularização 2008.11.03. Atenta a circunstância da conta (nº ...00) não possuía saldo para o efeito (registava saldo devedor de - € 1.095,34), o Recorrido procedeu à alteração do “plafond” do cartão de crédito, passando-o de €10.000,00 para € 14.500,00, tendo efetuado um “cash advance” de €4.000 para crédito da respetiva conta à ordem de suporte, a qual, em consequência, passou o registar o saldo de € 4.074,66.

Com base no aludido saldo, em 2008.11.03, o Recorrido procedeu ao débito do cheque anteriormente rejeitado, tendo a conta passado a registar saldo devedor de - € 1.296,44.

O cartão encontra-se na situação “DS” - cancelado por incumprimento, com o saldo em dívida de € 11.882,97.

Cartões em nome do cliente HH:

i) O Ímpar (nº ...11) foi atribuído pelo Recorrido, em 2007.07.05, tendo fixado o “plafond” de € 4.000,00.

ii) A assinatura constante da proposta de adesão não é visável, quando comparada com a existente na ficha digitalizada de abertura da conta.

iii) Após a atribuição, o Recorrido, através de “Banco 1...” aberta com a sua “password” efetuou um “cash advance” pelo montante de € 3.750,00, para crédito da conta de depósitos à ordem associada, nº ...00, anulando o saldo devedor que a mesma registava no montante de - € 2.919,66. O saldo remanescente (€ 830,34), foi, depois, utilizado para pagamento de juros devedores (€ 68,83) e outras despesas do cliente.

iv) A assinatura do HH constante do documento de “cash advance” não é visável, quando comparada com as existentes na proposta de adesão ao cartão e na ficha digitalizada de identificação da conta.

O Recorrido procedeu a diversas alterações do “plafond”, aumentos e reduções, nos seguintes termos:

Não foram confirmados quaisquer suportes decisórios para aumento dos “plafonds”. As alterações informáticas aumento dos “plafonds”) foram efetuadas pelo Gerente AA.

O aumento de “plafond” em 2008.12.30, de €7.000 para €9.500, e subsequente “cash advance” de € 2.500,00 para crédito da conta de depósitos à ordem ao mesmo associada (nº ...00, foi efetuado pelo Recorrido, através de “Banco 1...” aberta com a sua “password”, tendo dado destinos diferentes ao dinheiro, conforme se indica:

€ 100,00 - Regularização do saldo devedor de - € 100,00 na conta nº ...00.

€ 1.841,00 - Pagamento/amortização do “valor mínimo” do próprio cartão (Ímpar, em nome de HH). O documento relativo ao reforço do cartão encontra-se rubricado, apenas, pelo Recorrido.

€ 500,00 - Transferência para a conta nº ...30, titulada por II, filha do cliente, a qual, no próprio dia e seguinte, efectuou 3 levantamentos, totalizando o aludido montante. O documento de transferência encontra-se rubricado, apenas, pelo Recorrido.

O cartão encontra-se na situação “DS” - cancelado por incumprimento, com o saldo em dívida de € 13.971,39.

O ... (nº ...09) foi atribuído pelo Recorrido, em 2008.06.02, tendo fixado o “plafond” de € 15.000,00.

Na data da atribuição, o cliente encontrava-se em situação de incumprimento perante a Banco 1..., com registo de valores abatidos ao ativo, no total de € 1.164,65.

O processo de crédito foi levado pelo Recorrido para a Agência de Belas, aquando da sua transferência, em Janeiro/2009.

O Recorrido efetuou um “cash advance” de €14.000, para crédito da conta DO associada ao cartão, nº ...00, destinado a regularizar responsabilidades do cliente, já vencidas, no montante global de € 13.157,52, nos seguintes termos: €600 - Regularização do saldo devedor de -€600 na conta de DO (nº ...00).

€ 1.200.00 - Pagamento/reforço do cartão de crédito Ímpar nº ...11, o qual registava valores em incumprimento que ascendiam a € 1.053,00.

€ 11.357,52 - Liquidação de Livrança (Efeito nº ...96), o qual, encontrando-se vencido e não pago, tinha sido devolvido à Agência para regularização.

Nos meses seguintes, com o objetivo principal de regularizar responsabilidades vencidas do cliente e sua filha, II, o Recorrido procedeu a diversos aumentos de “plafond”, conforme se indica:

Não foram verificados quaisquer suportes decisórios para aumento dos “plafonds”. As alterações informáticas (aumento dos “plafonds”) foram efetuadas pelo Gerente AA.

Na data do aumento do “plafond” (2009.01.21), de €25.000 para €30.000,00, o saldo encontrava-se excedido em € 4.129,70 (montante autorizado = € 25.000,00; utilizado = € 29.129,70); por outro lado, o incumprimento totalizava € 14.185,00, sendo o mínimo a pagar de € 18.856,00.

Correspondentemente, em 2009.01.21, uma vez que o cliente não tinha os fundos necessários para a amortização do montante mínimo (€ 18.856,00), o Recorrido, em “Banco 1...” aberta com a sua “password”, efetuou diversos movimentos na conta de depósitos à ordem associada ao aludido cartão, nº ...00, conforme se discrimina:

- Crédito de € 4.500,00 - transferência da conta nº ...00, titulada pela II. O documento encontra-se rubricado apenas pelo Recorrido;

- € 14.500 - Depósito fictício, em numerário. O documento encontra-se rubricado apenas pelo Recorrido.

- Débito de € 19.000 - Verba aplicada na amortização do cartão (valor mínimo = € 18.856).

- “Cash advance” de €14.500 sobre o cartão para a conta nº ...00, logo seguido de um levantamento fictício de igual montante, em numerário, nesta conta, destinado a anular o depósito fictício antes efetuado. O documento de levantamento (mod. 6) encontra-se apenas rubricado pelo Recorrido.

- “Cash advance” de €4.500, seguido de uma transferência de €4.450 para a conta da filha do cliente, II, nº ...00, destinada a compensar, parcialmente, a transferência de €4.500, que tinha sido efetuada anteriormente, para a construção de saldo na conta DO (nº ...00), visando o pagamento/amortização do cartão de crédito. O documento de transferência encontra-se apenas assinado pelo Recorrido.

Em decorrência dos movimentos descritos supra, a amortização do ... (€ 19.000,00) foi efetuado com recurso a movimentos artificiosos por parte do Recorrido, sem entrega de fundos pelo cliente.

Os valores em dívida dos cartões em nome dos clientes II e seu pai, HH, em 2009.11.23 ascendiam, globalmente, a € 61.450,33, como discriminado infra:

II:

HH:

Em 2009.02.25, a Gerente da Agência de Campolide, DD, contactou o cliente HH (residente em Tomar), o qual manifestou desconhecimento dos cartões, mais afirmando que nunca tinha tido qualquer cartão Ímpar ou Caixaworks, nem tinha efetuado quaisquer movimentos sobre a conta aberta na Agência de Campolide.

Perante a insistência da Gerente, alegando que existia no arquivo da Agência a ficha de abertura da conta devidamente assinada, bem como as propostas de adesão aos cartões (...), o cliente respondeu que não tinha assinado nada, tendo sido, porventura, a sua filha (II) a falsificar as assinaturas.

A conta associada aos cartões (nº ...00) foi aberta informaticamente

em 2006.12.21, pelo empregado JJ, não tendo sido encontrado no processo de cliente os documentos de suporte (BI, NFC, comprovativo de morada, etc.).

(…)”

11. Resulta da Acusação, por remissão para o Processo Instrutor, um conjunto acrescido de irregularidades semelhantes praticados pelo aqui Recorrido relativamente a uma outra cliente, a empresa “A... Unipessoal, Lda.”, dedicada à comercialização de artigos de óptica (armações para óculos, lentes, etc.), com loja aberta ao público na Amadora, a quem foi atribuído igualmente um ... e que se encontra na situação “D4 - Diversos incumprimentos”, sendo o saldo em dívida de € 34.995,39, que nos dispensamos de reproduzir integralmente, atenta a circunstância do transcrito ser suficientemente ilustrativo das condutas imputadas ao arguido.

IV. Fundamentação de Direito

12. A Recorrente questiona, neste Recurso de revista, se o Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao confirmar a anulação da deliberação que aplicou ao Autor a pena disciplinar de demissão e se nessa deliberação, em concreto na formulação usada pela Recorrente para a apreciação da justa causa é, ou não, exigível o grau de concretização dos critérios objetivos que o Tribunal a quo considerou não terem sido explicitados nem ponderados de forma cabal e suficiente (vide conclusão 1ª, conclusões 5ª a 13ª e conclusão 17ª das Alegações da Recorrente).

13. Coloca igualmente a questão de saber qual o âmbito do controlo jurisdicional exercido pelos tribunais administrativos sobre a determinação e graduação das sanções disciplinares e, em particular, se tal controlo pode ser efectuado com base na aplicação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação e da necessidade, como decidiu o Acórdão recorrido ou se, ao invés, o controlo jurisprudencial deve cingir-se às situações de manifesta desproporcionalidade, de erro grosseiro ou palmar na fixação da pena disciplinar, nos termos da jurisprudência deste Tribunal invocada pela Recorrente. (vide conclusão 2ª, conclusão 3ª, conclusões 14ª a 16ª das Alegações da Recorrente).

14. Para tanto, cumpre partir da determinação do regime jurídico aplicável e dos pressupostos e critérios que regulam o exercício do poder disciplinar e a aplicação da pena disciplinar de demissão.

15. Num segundo momento, há que indagar da natureza jurídica das competências exercidas e apurar a extensão do controlo judicial que poder ser realizado atendendo aos diverso limites e vinculações que se colocam no caso em apreço.

16. Para dar resposta à questão de saber se a deliberação que aplicou a pena de demissão só poderia ser posta em causa e anulada pelo Tribunal a quo com fundamento na existência de um erro grosseiro ou na aplicação de qualquer outro critério inadmissível, e não já com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação ou da necessidade, como decidiu o Acórdão recorrido, cumpre analisar e cotejar controlo jurisdicional exercido por via da mobilização dos princípios gerais de direito e por via do erro manifesto ou grosseiro de apreciação, bem como aferir se constituem duas técnicas excludentes, sobrepostas ou complementares.

17. Concluiremos pela aferição se o presente Recurso de revista merece, ou não, provimento, ajuizando se a deliberação que determinou a aplicação da pena disciplinar de demissão observou as vinculações e limites decorrentes do bloco de juridicidade e, em particular, se incorre numa violação do principio da proporcionalidade e/ou num erro manifesto de apreciação.

A) O Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913 e a sua interpretação conforme à Constituição

A.1) Da aplicabilidade do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913 e análise do seu regime

18. É jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal que, pelas razões profusamente expostas no Acórdão do Pleno, de 24.05.2005, processo n.º 0927/02, o Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis (doravante, RDFC), aprovado pelo Decreto, de 22 de Fevereiro de 1913, com as alterações introduzidas pelo Decreto n.º 19 468, de 16 de Março de 1931, continua a ser o regime jurídico aplicável aos funcionários da Banco 1... (Banco 1...) que não optaram pela transição para o regime jurídico do contrato individual de trabalho, aquando da transformação da mesma Banco 1... em sociedade anónima, nos termos do Decreto-Lei n.º 287/93, de 23.08, mantendo o vínculo de emprego de direito público, como sucede nos caso dos presentes autos (vide ainda, no mesmo sentido, Acórdãos do mesmo Tribunal Pleno, de 07.05.2005, processo n.º 0755/04 e de 25.10.2005, processo n.º 0831/2004; Acórdãos da 1ª S do STA, de 19.11.2009, processo n.º 0434/090310/09 e de 02.12.2009, processo n.º 0310/09)

19. O artigo 5ª do RDFC de 1913 define infracção disciplinar como “todo o acto ou omissão contrário aos deveres profissionais do funcionário, e designadamente a prática de actos de manifesta hostilidade contra a República ou ofensivos da sua Constituição, a inobservância das disposições legais e das ordens a que estiver sujeito o serviço público respectivo e, em geral, qualquer acto ou omissão disciplinarmente punida por este regulamento”.

Prima facie, esta definição não faz qualquer referência autónoma ao elemento subjectivo da culpa, como sendo um dos elementos constitutivos de infracção, bastando-se com a existência de uma conduta voluntária, por acção ou omissão e a ilicitude da mesma por referência à violação de deveres a que estão adstritos os funcionários (no sentido que que a culpa não constituía, neste regime, um pressuposto legal para a existência de uma infracção, cfr. Lopes Navarro, Funcionários Públicos, Lisboa, 1940, p. 234 apud Ana Neves, O Direito disciplinar da função pública, I, dissertação de Doutoramento, Lisboa, 2007, p. 388)

Não obstante, não subsistem dúvidas que a aferição do elemento subjectivo da culpa, da sua modalidade (dolo ou negligência) e do seu grau (dolo directo, dolo necessário, eventual e negligência consciente ou inconsciente) constituem um dos critérios relevantes para efeitos de determinação e graduação da pena disciplinar aplicável, tal como resulta de algumas das suas normas, expressa ou implicitamente, como termos oportunidade de demonstrar.

20. O artigo 6.º do RDFC procede a um elenco das sanções disciplinares aplicáveis aos funcionários públicos:

“1º- Advertência

2º- Repreensão verbal ou por escrito;

3º- Repreensão publicada em ordem de serviço ou no Diário do Governo;

4º- Multa até 15 dias de vencimento;

5º- Suspensão de exercício e vencimento de 5 dias até 30 dias;

6º- Afastamento do serviço para outro análogo, sem prejuízo de terceiro;

7.º Suspensão de exercício e vencimento de mais de 30 até 180 dias;

8º- Inactividade de 1 a 2 anos, com metade do vencimento de categoria ou sem vencimento algum;

9º- Regresso à categoria imediatamente inferior;

10º- Demissão.”

A doutrina enfatizou que neste diploma foi acolhido o princípio da legalidade sancionatória, que postula uma tipicidade fechada de penas disciplinares, não sendo admissível a aplicação de outro tipo de pena disciplinar que não conste do catálogo (cfr. LOPES NAVARRO, Funcionários Públicos, Lisboa, 1940, p. 232 apud ANA NEVES, O Direito disciplinar da função pública, I, dissertação de Doutoramento, Lisboa, 2007, p. 386).

A este elenco veio o Decreto 16 116, de 7 de Novembro de 1928, posteriormente revogado e substituído pelo Decreto n.º 19 468, de 16 de Março de 1931, aditar a pena disciplinar de ‘aposentação obrigatória', que constitui, a par da demissão, uma pena disciplinar expulsiva, dado que o funcionário passa a uma situação de inactividade, salvaguardando-se, porém, o direito à pensão, desde que cumpridos os requisitos de tempo mínimo de serviço.

O n.º 3 do artigo 1º do Decreto n.º 19 468, de 16 de Março de 1931, estabelece que pode ser imposta a aposentação obrigatória, desde que estivessem já reunidas as condições para a aposentação (§ 3 do artigo 1º), “ao funcionário em processo disciplinar de que não resulte a pena de demissão, em qualquer das seguintes hipóteses:

a) incapacidade moral;

b) incompetência profissional;

c) alcoolismo incorrigível”

Por incapacidade moral deve entender-se a falta de idoneidade moral para o exercício de funções (vide, como elemento interpretativo, o disposto no artigo 25º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 191-D/79, de 25 de Junho - Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, que estabelecia que a pena de aposentação compulsiva “será aplicada em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício de funções”. Este diploma veio regular a matéria da pena de aposentação compulsiva, na sequência da revogação expressa do regime definido anteriormente no referido Decreto n.º 19 468, de 16 de Março de 1931 pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, que aprovou o Estatuto da aposentação).

Os § 1º a § 3º do artigo 6º do Regulamento estabelecem os efeitos jurídicos decorrentes da aplicação de cada uma destas categorias de penas disciplinares, determinando, designadamente, que as penas de suspensão, de inactividade e de regresso à categoria imediatamente inferior determinam, sempre que seja possível, a transferência do funcionário (§ 2º do artigo 6º) e os dias e os períodos de tempo que são descontados da antiguidade para efeitos de promoção, e, no caso das sanções mais gravosas, igualmente para efeitos de aposentação (§ 3º do artigo 6º).

21. Os artigos 9º, 13º, 24º, 29º a 38º do RDFC definem a competência dos órgãos titulares do poder disciplinar e estabelecem ainda as regras procedimentais para a aplicação das respectivas penas disciplinares, as quais devem considerar-se inaplicáveis em prol da aplicação prevalente das normas que regulam o procedimento disciplinar actualmente vigentes, como teremos oportunidade de demonstrar.

22. Nos artigos 10º, 17º, 18º e 19º do mesmo Regulamento definem-se as situações aplicáveis às diferentes penas disciplinares, com base um sistema de tipificação de sanções por referência aos deveres violados, à sua gravidade e grau de culpa.

23. Por sua vez, o artigo 7º estabelece as ‘circunstâncias agravantes' da responsabilidade disciplinar, aplicando-se, em caso de acumulação de infracções ou de reincidência, o regime estabelecido no artigo 21º. O artigo 8º dispõe sobre as ‘circunstâncias atenuantes' que devem ser tidas em consideração aquando da determinação e graduação da pena disciplinar aplicável.

24.Como já se teve oportunidade de referir, algumas destas normas condicionam expressamente a aplicação de determinadas penas disciplinares a infracções imputadas a título de negligência ou dolo. Noutros casos, a intenção dolosa não é mencionada, mas a conduta descrita como infracção pressupõe, necessariamente, uma actuação intencional (dolo), casos em que o dolo é seu elemento implícito.

Assim, por exemplo, nos termos do artigo 17º são aplicáveis a pena de advertência e a pena de repreensão escrita ou oral a “casos de negligência, erros e faltas leves de serviço”, aplicando-se a faltas de “maior gravidade” a pena de advertência publicada em ordem de serviço ou Diário do Governo e a pena de multa.

25. Para efeitos de aplicação da pena disciplinar mais grave de “demissão” ( e também da pena de aposentação compulsiva, por via da remissão efectuada no § 1 do artigo 1º do Decreto n.º 19 468, de 16 de Março de 1931), o artigo 19º do RDFC de 1913 prescreve o seguinte:

“São especialmente determinantes da aplicação das penas dos n.º 9 e 10: a revelação de assunto que constitua segredo profissional; inconfidência e revelação dolosa de assuntos da repartição, em prejuízo do Estado ou particulares; abandono do lugar; factos ou actos desonrosos; insubordinação grave; insistência no exercício de funções incompatíveis ou inacumuláveis com o seu cargo; aceitação de promessas ou dádivas ou participação em lucros provenientes da marcha ou resolução de negócios pendentes na repartição em que servir o empregado; comparticipação em oferta ou negociação de emprego publico; colaboração em perturbações graves da ordem pública; recusa, sob qualquer pretexto, de juramento ou declaração de fidelidade às instituições públicas ou à Constituição, pela fórmula que tiver sido ou fôr adoptada pelo respetivo Ministério; repetida prática de actos de manifesta hostilidade contra a República; ofensas ou injúrias contra as instituições”.

Como resulta da análise das condutas enunciadas no artigo 19º, a exigência da intencionalidade da prática da infracção só resulta expressamente da letra da lei a propósito da inconfidência e revelação ‘dolosa' de assuntos da repartição. Todavia, é patente que diversas condutas descritas pressupõem o dolo, não sendo compatíveis com a mera violação de deveres de cuidado exigíveis ( negligência).

O artigo 20º, por sua vez, prevê que “determina também a demissão qualquer falta grave posterior a duas suspensões ou a uma das penas previstas no n.º 8 e 9 e a falta injustificada ao serviço durante 30 dias seguidos ou 45 interpolados no decurso de seis meses.”

26. A verdade é que este diploma assenta numa lógica de atipicidade das infracções disciplinares, como o demonstra a própria redacção do artigo 19º, quando dispõe que “são especialmente determinantes da aplicação das penas dos n.ºs 9 e 10” as infracções que identifica, admitindo, por conseguinte, que a pena disciplinar de demissão seja aplicável a outras infracções que não constem da sua previsão.

27. MARCELLIO CAETANO, defensor acérrimo do princípio da atipicidade das infracções disciplinares e do reconhecimento de um amplo poder discricionário de escolha e graduação da pena disciplinar aplicável, que permitia atender às circunstâncias de cada caso concreto, não deixava de advertir que as penas expulsivas - demissão e aposentação - apenas se aplicam “nos casos de extrema gravidade ou quando o funcionário se tenha revelado inadaptável às necessidades do serviço” (cfr. Manual de Direito Administrativo, II, 10ª edição, 2008, Almedina, p. 821)

Entendia que as normas que estabelecem uma conexão entre determinados tipos de infracção e as penas disciplinares, como sucede com o referido artigo 19º, “fornecem padrões para a formação do juízo de quem decida, apresentando os critérios formulados em princípio pelo legislador sobre a gravidade dos factos” que justificam a aplicação dessa categoria de penas.

Deveria o órgão competente, “em cada caso concreto em que a conduta qualificada como infracção não esteja enunciada na norma, guiar-se por esse padrões e critérios a fim de indagar se é possível reconduzi-la a condutas com características semelhantes às situações elencadas.” (ibidem, p. 820).

28. O artigo 23º do RDFC de 1913 previa, ainda, que as “infracções não especificadas nos artigos antecedentes serão punidas do mesmo modo e em proporção da sua gravidade ou do dano por elas causado”.

Admitia-se, assim, a existência de infrações atípicas, às quais poderiam ser aplicáveis quaisquer das penas disciplinares previstas no artigo 6º - inclusive a pena de demissão ou aposentação - com base, tão somente, na apreciação casuística da gravidade das infracções e dos prejuízos decorrentes, sem que se fixassem critérios ou parâmetros normativos que pudessem ser mobilizados para concretizar a que tipo de deveres se reportavam ou que circunstâncias seriam relevantes para aferir da sua gravidade.

A.2) Da necessidade de uma interpretação conforme à Constituição das normas constantes do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913

29. Ora, sendo certo que o RDFC de 1913 é o regime disciplinar especial dos “funcionários” da Banco 1..., regime que continua em vigor, ao lado dos regimes disciplinares gerais, sucessivamente vigentes - a saber, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei nº 32 659, de 9 de Fevereiro de 1943, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local , aprovado pelo Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho, o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 28/2008, de 9 de Setembro e a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho - este regime deverá ser interpretado e integrado à luz dos valores que irradiam da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).

30. Com efeito, o princípio da constitucionalidade, consagrado no n.º 2 do artigo 3º da Lei Fundamental, constitui um dos corolários do princípio do Estado de Direito (artigo 2º, n.º 1 da CRP) e determina a subordinação de todas as funções do Estado - função política, função legislativa, função jurisdicional e função administrativa - à Constituição (princípio da primazia da Constituição ou da juridicidade vinculativa de todos os poderes do Estado, enquanto poderes constituídos por aquela).

Do princípio da primazia da Constituição decorrem dois corolários, para o que ora releva:

- o princípio da conformidade de todas as actuações dos poderes do Estado e demais entidades publicas à Constituição, sob pena de invalidade das leis e de toda e qualquer actuação, por acção ou omissão, seja qual for a forma e natureza que revista (n.º 3 do artigo 3º); e

- o princípio da fiscalização judicial da constitucionalidade (artigo 204º e artigo 277ºe ss. da CRP), de âmbito restrito à fiscalização de actos normativos

É assim, inegável a força normativa da Constituição enquanto Lei fundamental da ordem jurídica, estando vedada aos tribunais a aplicação de normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados nos litígios que lhe sejam submetidos ( sistema de fiscalização concreta e difusa da constitucionalidade - artigo 204º da Constituição).

31. Em suma, a aplicação das normas constantes do RDFC de 1913 está condicionada à conformidade com a nova ordem de valores consagrada na Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).

- em casos de falta de regulação de matérias que deveriam estar disciplinadas, as lacunas devem ser integradas com a aplicação de disposições constantes do regime geral de procedimento disciplinar da função publica aplicável em função do tempo;

- se, porventura, algumas dessas normas impuserem condicionamentos infundados, restringirem ou colidirem com direitos, liberdades e garantias fundamentais - tais como a garantia de estabilidade no emprego e a proibição de despedimentos sem justa causa (artigo 53º da CRP) - ou princípios gerais em matéria de direito sancionatório com assento constitucional -artigo 32º, n.º 10 e artigo 269º, n.º 3 da CRP) - deverão ser sujeitas a uma interpretação actualista e conforme à Constituição, quando não mesmo, no caso de algumas das suas normas padecerem de inconstitucionalidade superveniente, desaplicadas por este Tribunal.

32.Emblemática da necessidade de realização de uma interpretação conforme com a Constituição foi, designadamente, a questão de o RDFC ser omisso em relação à prescrição do procedimento disciplinar, porquanto enformado, de acordo com o espírito da época, pelo princípio da imprescritibilidade do procedimento sancionatório.

Está, hoje, porém, consolidado na jurisprudência deste Supremo Tribunal que se deve aplicar o regime de prescrição previsto nos sucessivos estatutos disciplinares gerais.

Para tanto, fundou-se este Tribunal na constatação de que a imprescritibilidade foi abandonada aquando da aprovação do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, pelo Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25.06, cujo desígnio foi, de acordo com o preâmbulo do diploma que o aprovou, o de adaptar o anterior texto legal “no sentido do reforço das garantias e direitos atinentes à defesa do arguido, eliminando do mesmo passo as disposições inconstitucionais ou aquelas que, em face da evolução do direito disciplinar e do meio social a que se aplica, se mostram desactualizadas”.

Como se enfatiza no acórdão do STA, de 10.10.2013, processo n.º 01424/12, que se debruçou sobre esta temática:

“E como não poderia deixar de ser, por identidade de razão, esta actualização e adaptação das antigas normas disciplinares, quer ao texto da Constituição da República Portuguesa de 1976 (então na sua versão inicial), quer às novas exigências sociais, haveria de estender-se aos regimes disciplinares especiais. Por isso que o legislador, do mesmo passo que, no texto do novo Estatuto Disciplinar (art.1º/3) excluiu do seu âmbito de aplicação “os funcionários e agentes que possuam estatuto especial”, como é o caso do pessoal da Banco 1... - no articulado do diploma que o aprovou, consignou o seguinte:

Artigo 2º

Os processos pendentes reger-se-ão pelas seguintes regras:

a) As normas relativas à incriminação e qualificação de infracções constantes do Estatuto em anexo serão aplicáveis na medida em que forem mais favoráveis ao arguido;

b) As normas processuais aplicam-se imediatamente.

Artigo 5º

1 - Os estatutos ou regimes disciplinares especiais serão adaptados, por decreto regulamentar, ao que no Estatuto aprovado pelo artigo 1º se dispõe, no prazo de seis meses a contar da data da entrada em vigor deste diploma.

2 - Até à publicação dos decretos regulamentares previstos no número anterior, a aplicação dos estatutos e regimes especiais far-se-á sem prejuízo da observância imediata das normas relativas às garantias de defesa do arguido, bem como das constantes na alínea a) do artigo 2º do presente diploma.”

Temos, assim, que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 191-D/79 de 25 de Junho, em linha com a norma do art. 29º/4 da CRP, na sua versão inicial, foi adquirido para o direito disciplinar - geral e especial - o princípio da aplicação imediata das normas de incriminação e qualificação mais favoráveis ao arguido, incluindo as que são causa de afastamento da punição.

E o então adquirido não se perdeu, seguramente com o Estatuto Disciplinar de 1984 dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. O Estatuto importou o anterior regime de prescrição do procedimento disciplinar, manteve de fora do seu âmbito de aplicação “os funcionários e agentes que possuam estatuto especial” (art. 1º/2), mas o diploma que o aprovou - Decreto-Lei nº 24/84 de 16 de Janeiro - não revogou a norma art. 5º do Decreto-Lei nº 191-D/79 de 25 de Junho que manda observar, de imediato, nos estatutos especiais, a lei disciplinar mais favorável ao arguido, nos termos supra indicados.”

33.Ora, o artigo 53º da Constituição garante “aos trabalhadores a segurança no emprego, sendo proibidos os despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos”.

O direito à segurança no emprego e a garantia de proibição de despedimentos sem justa causa revestem, desde a revisão constitucional de 1982, a natureza de direitos, liberdades e garantias, como resulta da sua inequívoca inserção sistemática no Capítulo III - Direitos, Liberdades e Garantias dos Trabalhadores, do Título II - Direitos, Liberdades e Garantias, da Parte I da Constituição - Direitos e Deveres Fundamentais.

34.É igualmente pacífico que o âmbito aplicativo da garantia de segurança no emprego e a proibição de despedimentos sem justa causa abrange os “trabalhadores da Administração Pública” (vide artigo 269º da CRP), i.e., os trabalhadores com vínculo de emprego público, ainda que transitem para empresas publicas, as quais estão, por regra, sujeitas, a um regime de Direito privado, como sucede no caso dos presentes autos (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional (doravante TC) nº 154/86, de 06.05.1986, processo nº 150/84; Acórdão do TC nº 285/92, de 22.07.1992, processo n.º 383/92; Acórdão do TC nº 233/97, de 12.03.1997, processo n.º 220/96; Acórdão do TC nº 745/98, de 16.12.1998, processo n.º 216/98. Na doutrina, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIERA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol.1, Coimbra editora, 2007, p. 706; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa anotada, Tomo 1, Coimbra editora, 2005, pp. 503-504).

35. Enquanto direitos, liberdades e garantias estão sujeitos a um regime de protecção reforçada que se traduz na atribuição de natureza preceptiva à norma constante do n.º 1 do artigo 53º , que é, assim, susceptível de ser directamente aplicável na ordem jurídica, sem necessidade de uma lei que a concretize - muito embora a vigência de uma dada disciplina legal obste a essa aplicabilidade directa.

A liberdade de conformação do legislador é, contudo, fortemente cerceada, atento o regime especialmente exigente das restrições a direitos , liberdades e garantias previsto nos n.º 2 e 3 do artigo 18º da CRP, em que avulta a exigência de que a restrição se limite ao necessário para salvaguardar outros direitos, bens ou valores constitucionalmente protegidos, revista a forma de acto legislativo da Assembleia da Republica, salvo habilitação ao Governo para legislar por Decreto-Lei autorizado, assuma uma natureza materialmente normativa (generalidade e abstracção das normas restritivas), não tenha eficácia retroativa, nem diminua a extensão e alcance do conteúdo essencial do direito, liberdade e garantia em causa.

Cumpre salientar que a legislação em matéria de restrições aos direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza análoga está sujeita expressamente ao crivo do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação, necessidade e razoabilidade, como limite imanente do exercício da função legislativa e cujo respeito poderá ser sindicado pelos tribunais em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, sem prejuízo do eventual recurso dessa decisão para o Tribunal Constitucional.

36. Se é geralmente aceite que, ao contrário do Direito penal, o Direito disciplinar é compatível com um sistema de tipicidade aberta ou atenuada das infracções, já a regulação das matérias que se prendem com restrições a direitos, liberdades e garantias postula um nível bem mais intenso e superior de densidade normativa, como sucede no caso sub judice, em que está em causa a aplicação e interpretação do regime legalmente previsto para garantir a segurança no emprego e a proibição de despedimentos por justa causa

37. O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 666/94, de 14.12.1994, julgou inconstitucional a supra referida norma constante do artigo 23º do RDFC de 1913, que positivava o princípio da atipicidade das infracções disciplinares, por violação do “princípio - que se extrai das disposições conjugadas dos artigos 2.º, 18.º, n.º 2, 29.º, n.º 1, 47.º, n.ºs 1 e 2, 53.º e 266.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição - segundo o qual as normas de direito disciplinar que prevejam medidas expulsivas (maxime, a pena de demissão) têm que conter um grau de precisão tal que permita identificar o tipo de comportamentos a que elas podem aplicar-se”. (sublinhado nosso)

38. Os tribunais estão vinculados, positivamente, a interpretar, integrar e aplicar as normas que incidem sobre a “garantia de segurança no emprego e a proibição de despedimento sem justa causa” (artigo 53º da Constituição), de modo a conferir-lhes a máxima eficácia possível dentro do sistema jurídico, e, negativamente, a desaplicar preceitos legais que o desrespeitem, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 18º da CRP.

39. Assim sendo, não é concebível admitir a existência de uma responsabilidade disciplinar objectiva à luz dos valores e bens jurídicos da Constituição, na qual se prescinda do elemento subjectivo da culpa como elemento constitutivo e ineliminável do conceito de infracção disciplinar.

O artigo 5º do RDFC de 1913 deve, por conseguinte, ser interpretado como exigindo que as acções e omissões que infrinjam deveres gerais ou especiais dos funcionários pressuponham uma conduta voluntária e que lhes seja imputável subjectivamente, a título de negligência ou de dolo (culpa).

40. Por sua vez, o poder disciplinar de escolha e determinação da pena de demissão regulada no artigo 19º do RDFC está naturalmente condicionada aos pressupostos e limites que decorrem directamente do direito e garantia consagrado no artigo 53º da CRP.

O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 108/88, de 31.05, processo n.º 88/0220, afirmou que a proibição do despedimento sem justa causa, prevista no art. 53.º da CRP “consente uma certa margem de liberdade de configuração legislativa concreta do conceito de justa causa, mas o legislador não pode transfigurá-lo, de modo a fazer com que ele cubra dimensões essenciais e qualitativamente distintas das que caracterizam a sua intenção jurídico-normativa”, pronunciando-se no sentido de que abrangeria tao somente a justa causa em sentido subjetivo, ou seja, aquela que assenta num comportamento ilícito e culposo do trabalhador e que fundamenta a cessação do contrato de trabalho no âmbito do procedimento disciplinar: “A justa causa (entendida como comportamento culposo impossibilitador da subsistência da relação de trabalho) passou a assumir a natureza de condição de licitude do despedimento” (sublinhado nosso).

No Acórdão do TC n.º 64/91, de 04.04, processo n.º 91/0117, assistiu-se a uma inflexão desta abordagem restritiva, passando o Tribunal Constitucional a sustentar que, “ao lado da ‘justa causa' disciplinar, a Constituição não vedou em absoluto ao legislador ordinário a consagração de certas causas de rescisão unilateral do contrato de trabalho pela entidade patronal com base em motivos objectivos, desde que as mesmas não derivem de culpa do empregador ou do trabalhador e que tornem praticamente impossível a subsistência do vínculo laboral”.

O referido Acórdão adverte que o regime dos despedimentos por causa objectiva pressupõe, para efeitos de conformidade com a Constituição, o estabelecimento de garantias substantivas e de procedimento. Entre essas garantias avulsa a imprescindibilidade de uma suficiente concretização dos conceitos utilizados pela lei, da controlabilidade das situações de impossibilidade objectiva e do asseguramento ao trabalhador de uma indemnização.

41.Decorre, outrossim, que noção de justa causa, subjectiva ou objectiva. tem como pedra de toque e base fundamental a impossibilidade de subsistência da relação de trabalho, passando a abranger toda e qualquer situação (de natureza disciplinar ou outra) capaz de, em concreto, causar a inviabilidade da manutenção da relação funcional, cabendo à entidade empregadora demonstrar o preenchimento dessa inviabilidade de manutenção da relação funcional por via da enunciação das circunstancias casuísticas relevantes e atendíveis que justificam tal juízo de prognose.

42. É neste contexto que o artigo 187º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas- LGTFP), condiciona a aplicação da pena de despedimento disciplinar ou de demissão a infração disciplinar , recortada no art. 183.º LGTFP como sendo “o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce”, que “inviabilize a manutenção do vínculo de emprego público nos termos previstos na presente lei”, positivando o critério da justa causa adoptado pela jurisprudência constitucional.

Não surpreende, ademais, dado que assenta na mesma matriz constitucional, que o artigo 351º do Código do Trabalho aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 32/2025, de 27 de Março, condicione o despedimento por justa causa à verificação dos seguintes pressupostos: um “comportamento culposo do trabalhador que, pela sua gravidade e consequências, torne imediata e praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho” .

Em suma, no caso dos presentes autos, não basta, para aferição da justa causa de despedimento, que se verifique um comportamento ilícito do trabalhador, sendo ainda necessário que esse comportamento seja imputado subjectivamente a título de dolo ou, em caso de negligência, que assuma especial censurabilidade e gravidade, e que tenha como consequência tornar inviável ou inexigível para a outra parte a manutenção do vínculo de emprego público.

B.1) Natureza jurídica do poder disciplinar no caso sub judice

43. Se o texto originário da Constituição de 1976 era ainda largamente tributário do modelo clássico de matriz francesa de um contencioso objectivo e limitado, a evolução na ordem constitucional portuguesa processou-se no sentido de uma plena jurisdicionalização da justiça administrativa gizada em torno do eixo do princípio da efectividade da tutela jurisdicional, que desde a revisão de 1997, passou a ter assento no n.º 4 do artigo 268º da Lei fundamental.

A reforma de 2002, introduzida com a aprovação do novo Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais (Lei n.º 13/02, de 19/2) e do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (Lei n.º 15/02, de 22/2) veio concretizar o mandato constitucional e instituir um sistema de organização e funcionamento da jurisdição administrativa assente no princípio da plenitude e efectividade da tutela jurisdicional.

44.Todavia, o princípio da separação de poderes continua a obstar que os tribunais administrativos se possam substituir ou condenar à administração na margem de livre decisão atribuída por lei e que reserva às entidades e órgãos que exercem a função administrativa o exercício de determinadas competências de escolha e valoração, ou seja, na área em que lhe é atribuída discricionariedade, para utilizar a expressão clássica e/ou margem de livre apreciação de conceitos indeterminados de conteúdo valorativo.

Com efeito, o art. 3.º, n.º 1, do CPTA estabelece que “no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação”.

Nesta disposição procede-se a uma distinção entre a esfera da legalidade, na sua acepção ampla de área de juridicidade - que está sujeita à fiscalização pelos tribunais - e a esfera do mérito, que se reporta à zona de competências administrativas que pressupõe a formulação de juízos de conveniência e oportunidade, i.e., que releva do exercício de poderes discricionários e da margem de livre apreciação de conceitos indeterminados valorativos e, como tal, deve estar reservada à Administração.

Distinção que está também assente em diversas normas do Direito substantivo e do Direito processual administrativo que utilizam a expressão “formulação de valorações próprias da função administrativa” para descrever a esfera daquilo que classicamente se designa a área de ‘discricionariedade' da actuação da administração (vide artigo 8º do CPA e artigo 71º, n.º 2, artigo 95º, n.º 2, artigo 168º, n.º 2 e artigo 179º, nº 1 do CPTA).

45. A esfera da legalidade corresponde à observância do princípio da legalidade, princípio axial do Estado de Direito que compreende duas vertentes, o primado da lei e a precedência de lei.

46. O princípio da legalidade, na sua vertente de ‘primado da lei' ou de ‘preferência de lei', postula a subordinação de toda a actividade administrativa à lei e ao Direito (artigo 266º, n.º 1 da Constituição e artigo 3º do CPA), donde decorre que todos os actos jurídicos e actividades desenvolvidas pela administração devem ser compatíveis com os parâmetros do bloco de juridicidade, sob pena de ilegalidade, sancionada com o desvalor jurídico da inexistência, caso norma especifica a comine, da invalidade ou ineficácia jurídica e/ou fonte de ilicitude para efeitos de responsabilidade administrativa. Nenhum acto de categoria inferior à lei pode contradizer o disposto na norma que sobre ele tem primazia.

A legalidade, na sua conceção hodierna, não concerne apenas à garantia da prevalência das normas emanadas no exercício da função legislativa, mas abrange igualmente as normas da Constituição, do Direito internacional, assumindo particular relevância as normas do Direito da União europeia, constantes dos Tratados ou dos regulamentos e directivas eurocomunitários e ainda as normas regulamentares, pelo que o clássico princípio da legalidade deve hoje ser configurado com um princípio de ‘juridicidade' de modo a enfatizar a sujeição da administração a todo o acervo normativo que a vincula.

O princípio da subordinação da função administrativa à Constituição vem, aliás, expressamente consagrado no artigo 3º, n.º 2 e 3 da Lei Fundamental. A administração está vinculada directamente pelos direitos, liberdades e garantias, independentemente de mediação legislativa (artigo 18º, n.º 1 da CRP) e sujeita aos princípios da igualdade, proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266º, n.º 2 da CRP).

47.O princípio da legalidade, na sua acepção de ‘reserva de lei', impõe que a administração só possa actuar com base numa norma prévia que lhe atribua competência e defina as finalidades a prosseguir, constituindo a lei o pressuposto e o fundamento da sua actividade (princípio da ‘precedência de lei'). A reserva de lei assume, porém, uma dimensão mais exigente quando respeita a matéria legislativas reservadas à Assembleia da República, v.g. em matéria de direitos fundamentais, caso em que rege o ‘princípio da densificação suficiente' do conteúdo da Lei habilitadora, que requer uma determinabilidade acrescida de modo a garantir uma vinculação mais intensa da administração a regras materiais, procedimentais e formais.

48. Como demonstrámos, o regime jurídico que regula a aplicação da pena disciplinar de demissão corresponde exatamente a uma destas situações, sendo que o próprio legislador está sujeito a um dever de densificação acrescido dos pressupostos que habilitam a sua aplicação postulado pelo direito fundamental de segurança no emprego e à garantia da proibição do despedimento sem justa causa.

49. Todavia, não é objectivamente viável proceder a uma tipificação exaustiva e fechada das infracções disciplinares que justificam a aplicação da sanção disciplinar de demissão, tal como nem sempre se configura conveniente fixar rigidamente uma relação necessária e automática entre a violação de um determinado dever e a sanção disciplinar aplicável, dada a impossibilidade prática de o legislador tudo antecipar e regular.

A norma, geral e abstracta, em função da sua rigidez e desconsideração da situação concreta, não é apta a constituir um instrumento de regulação adequado nestas situações.

É este o fundamento da atribuição de poderes discricionários à administração e de uma margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados.

50. A doutrina adopta diversas nomenclaturas e sistematizações para designar as competências exercidas na esfera do mérito, distinguindo-se:

- as concepções monistas, que sob a designação ‘discricionariedade' (v.g. VIEIRA DE ANDRADE , Lições de Direito administrativo, 5ª edição, 2017, p. 60; PEDRO GONÇALVES, Manual de Direito Administrativo, I, 2019, p. 209) ou a ‘formulação de valorações próprias da função administrativa' (cfr. AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, p. 124) englobam as várias manifestações de atribuição de um espaço de livre decisão e avaliação reservado à Administração, decorrente de uma indeterminação legal (estrutural ou conceptual ) e sujeito a um controlo atenuado pelos tribunais administrativos

- e as concepções dualistas, que reconhecendo a existência de uma plataforma comum, designada margem de livre decisão, distinguem no seu seio a discricionariedade, i.e., a margem de livre escolha dos efeitos a produzir, da margem de livre apreciação de conceitos indeterminados que postulam um juízo volitivo e valorativo (cfr. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pp. 471 e ss.; BERNARDO DINIZ AYALA, O (défice de) controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, Lisboa, 1995, p. 197 e pp. 125 e ss e pp. 153 e ss.); MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, 5.ª ed., Dom Quixote, Lisboa, 2014, pp. 159 e ss.; VITALINO CANAS, Discricionariedade, vinculação, proporcionalidade, AAFDL, Lisboa, 2021, p. 25).

Independentemente da concepção dogmática adoptada, a verdade é que não deixa de se verificar uma essencial convergência quanto à diversa natureza das duas técnicas de que o legislador se socorre para atribuir uma margem de autonomia ao aplicador administrativo, com a inerente diferenciação do âmbito e extensão do controlo jurisdicional exercido sobre as mesmas, em particular, no que respeita à aplicabilidade do princípio da proporcionalidade, como teremos oportunidade de demonstrar.

51.A discricionariedade em sentido restrito consiste na atribuição à administração de uma margem de liberdade de escolha, entre várias condutas alternativas, de modo a que esta possa adoptar aquela que considere ser a mais adequada para a prossecução do interesse público protegido pela norma que atribui esta margem de livre decisão (discricionariedade de acção, i.e., escolha entre agir ou não agir ou quanto ao tempo de agir; discricionariedade optativa, i.e., escolha da medida entre várias medidas pré configuradas pela lei; discricionariedade criativa, i.e., quando lhe é concedido o poder de escolher o próprio conteúdo e efeitos das medidas).

52. Outra via de abertura de normas jurídicas reside na designada margem de livre apreciação de situações, factos, qualidades de pessoas ou coisas definidas com recurso a conceitos verdadeiramente indeterminados.

Com efeito, situações há, como sucede na definição do regime do poder disciplinar, em que a lei tem necessariamente de recorrer a conceitos indeterminados, dotados de abertura suficiente para serem aptos a regular situações que pressupõem uma valoração casuística, e, como tal, essa valoração não pode ser antecipada e pré-definida por lei.

É o que sucede quando a aplicação do Direito pressupõe uma avaliação e um juízo valorativo sobre as aptidões de uma pessoa (como no caso sub judice) ou de uma dada situação jurídica, ou a realização de estudos e avaliações em domínios técnicos e científicos controversas, em que não existem ainda dados sólidos e consolidados ou regras técnicas pré-estabelecidas.

53. Registe-se, porém, que a utilização de conceitos indeterminados ou o recurso a cláusulas gerais nem sempre se traduzem na atribuição de uma margem de livre apreciação que se inscreva na área do mérito.

Actualmente é pacifico na doutrina e na jurisprudência que no seio dos conceitos indeterminados há que distinguir, na esteira do ensinamento de Rogério Soares:

- os conceitos classificatórios, passiveis de concretização por interpretação lógico-dedutiva através de um método subsuntivo, com base num raciocínio teórico-discursivo, que abrangem (i) os conceitos indeterminados de natureza jurídica, (ii) os conceitos vagos descritivo-empíricos, cujo conteúdo é objectivamente determinável através do recurso a regras cientificas e técnicas comumente aceites e à experiência comum e (iii) os conceitos que se reportam a situações susceptíveis de ser objecto de concretização com base em circunstâncias de tempo e lugar e, como tal, sindicáveis pelos tribunais administrativos e fiscais;

- os conceitos verdadeiramente indeterminados ou conceitos-tipo, cuja imprecisão e vaguidade só poder ser superada através da emissão de um juízo de valoração do interprete-aplicador, o qual tipicamente postula um juízo de prognose assente na situação real e fáctica que convoca a sua formulação, atendendo às características especificas e às circunstâncias do caso concreto, pelo que a sua densificação pressupõe uma valoração subjectiva e volitiva, e, como tal, está reservada à administração.

54.Nos conceitos verdadeiramente indeterminados está, por regra, ínsita a necessidade de formulação de um juízo de prognose através do qual se procura fazer uma estimativa sobre a futura actuação de uma pessoa, de uma coisa ou de um processo social, atendendo aos elementos e circunstâncias do caso concreto e às suas particularidades (com ressalva dos casos em que é atribuída à administração uma prerrogativa de avaliação isolada de uma situação ou pessoa, atendendo às particularidades do caso concreto, mas destituída de qualquer juízo de prognose).

55.O exercício de um poder discricionário também postula tipicamente um juízo de prognose mas convoca, igualmente, a realização de um juízo de ponderação de interesses, que envolve a necessária conciliação e sopesamento dos múltiplos e diferenciados direitos e interesses dos particulares em relações poligonais, do interesse público concretamente prosseguido e ainda de outros interesses públicos, muitas vezes antagónicos, entre si, que sejam relevantes.

56. No caso sub judice é inegável que o titular do poder disciplinar, a Recorrente, dispõe de um poder discricionário de escolha e determinação da pena disciplinar a aplicar, uma vez que a infracção dos deveres gerais imputados ao trabalhador não corresponde a uma pré-determinada sanção disciplinar, atribuindo-se uma delimitada liberdade de escolha quanto ao tipo de pena a aplicar e, dentro de determinados tipos de sanção, quanto à sua graduação e medida concreta (as sanções de Multa, Suspensão de exercício e vencimento e da Inactividade admitem graduação dentro dos limites mínimos e máximos fixados por lei, o que não sucede com as sanções da Advertência, Repreensão, Regresso à categoria imediatamente inferior, Aposentação compulsiva e Demissão, que não determinam qualquer graduação).

57.Por outro lado, o conceito de inviabilidade da manutenção da relação funcional constitui o pressuposto legal para a aplicação da pena mais grave de demissão e o seu preenchimento não pode ser realizado através de uma simples actividade de interpretação da lei, mediante uma operação intelectual, de natureza meramente subsuntiva.

Antes requer a formulação de um juízo de prognose sobre a viabilidade de o funcionário se manter em funções atendendo à infracção concretamente cometida e à sua gravidade e todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, donde se pode extrair que a lei confia ao titular do poder disciplinar uma margem de livre apreciação no preenchimento e concretização deste conceito (neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do Pleno do STA, de 19.03.1999, processo n.º 030896 e o Acórdão do STA, de 21.02.2024, processo n.º 0368/21.5BESNT).

Tal, não significa, porém, que o poder disciplinar possa ser exercido de forma livre e arbitrária.

B.2) O controlo judicial da discricionariedade e da margem de livre apreciação de conceitos indeterminados tipo: os limites extrínsecos e os limites internos da formulação de valorações próprias da função administrativa

58.A clássica discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos indeterminados tipo é conceptualizada, não como uma liberdade, uma área de actividade a descoberto do Direito, mas como uma função que é confiada e reservada pelo legislador à administração, que só existe na medida em que lhe seja atribuída por uma norma (princípio da precedência de lei) e que só pode ser exercida com observância dos parâmetros, critérios e limites normativamente definidos no bloco de juridicidade.

Tendo presente que não existem poderes integralmente discricionários nem competências que confiram uma margem de livre apreciação sem que, simultaneamente, coexistam com aspectos vinculados, importa, assim, distinguir no seio de uma determinada competência, os elementos que são vinculados e aqueles que conferem um espaço de autonomia reservado à administração.

59. Existem ‘limites extrínsecos' à formulação de valorações próprias da função administrativa , que correspondem às ‘vinculações gerais e permanentes': a competência do órgão, a finalidade de interesse público subjacente à atribuição daquela margem de livre decisão ou apreciação, a sujeição a um procedimento administrativo (nos termos gerais do CPA ou um procedimento especial, como, in casu, o procedimento disciplinar), no seio do qual merecem especial destaque o dever de fundamentação e o dever de audiência dos interessados; o exercício da competência de forma livre e esclarecida, sem estar eivada de vícios na formação da vontade, mormente, por erro quanto aos pressupostos de facto em que se baseia a decisão.

60.A estas vinculações acrescem as ‘vinculações ou limites pontuais', que decorrem das próprias normas que atribuem o poder discricionário e/ou a margem de livre apreciação e ainda de outras normas que regulam o exercício dessa competência e que se podem traduzir, designadamente, em pressupostos vinculados cuja verificação é indispensável para que a competência possa ser exercida, critérios que parametrizam o conteúdo da decisão, regras de forma e regras especificas procedimentais.

Trata-se de aspectos que se prendem com a parte vinculada da margem de livre decisão e/ou apreciação, i.e., que integram a esfera da legalidade que rodeia a esfera de mérito, por isso, sendo comumente referidos como constituindo ‘limites externos' (legalidade extrínseca).

61.Em particular, no âmbito do poder disciplinar, podemos apontar como constituindo limites externos a verificação dos pressupostos de facto e de direito constitutivos de uma infracção disciplinar. Com efeito, o conceito de infração constitui um conceito jurídico, e como tal, o tribunal pode fiscalizar se todos os seus elementos se encontram preenchidos.

62. Acresce que o tribunal deve proceder a um integral controlo sobre os pressupostos de facto em que se alicerça a aplicação da pena disciplinar, “mormente, por reputar existir uma situação ilegalidade objetiva material relativa aos pressupostos de facto, ou seja, por insuficiência probatória e/ou por erro na valoração e na fixação do quadro factual tido por apurado em sede de procedimento” (cfr. CARLOS CARVALHO, “Discricionariedade administrativa na jurisprudência nacional Breves notas” , in E-book, IV Colóquio Luso-Brasileiro de Direito Público Discricionariedade Administrativa e Controlo da Administração Pública, coord. Carla Amado Gomes,/Ana Fernanda Neves/ Eurico Bitencourt, ICJP, 2023, pp. 168 e ss., com citação de abundante jurisprudência deste supremo tribunal).

Tal como se sumariou no Acórdão do STA, de 17.05.2001, processo n.º 04052:

“VII- A prova coligida no proc. disciplinar tem de legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados ao arguido, para além de toda a dúvida razoável.

VIII - No âmbito da apreciação da prova coligida no proc. disciplinar, a Administração não detém um poder de fixação dos factos insusceptível de ser objecto de um juízo de desconformidade em sede contenciosa nada obstando que o Tribunal sobreponha o seu juízo de avaliação ao perfilhado pela Entidade Recorrida.”

63. Acrescem diversas vinculações e limites externos, tais como a obrigatoriedade de dar início a um procedimento disciplinar previamente à aplicação da pena disciplinar, o dever de notificação do arguido da Nota de culpa, que deve conter todos os elementos exigidos por lei, respeitando todos os trâmites e formalidades desse procedimento, tais como, a audiência e direito de defesa do arguido, o dever de solicitar Parecer à Comissão de trabalhadores quando esteja em causa a aplicação da pena de demissão, a determinação e aplicação da pena disciplinar pelo órgão titular do poder disciplinar (competência), atendendo e sopesando as circunstâncias atenuantes e agravantes da responsabilidade disciplinar e o dever de fundamentação dessa decisão, de forma clara, suficiente e congruente.

64. Importa sublinhar que, este Tribunal tem “invariavelmente considerado como exercício do poder discricionário as actuações, no âmbito do processo disciplinar, relativas à graduação, atenuação extraordinária e suspensão das penas, com se pode ver, entre outros, nos acórdãos de 4-12-86 - BMJ 362-581; de 2-2-89 - Ap. de 14-11-94 ; de 26-1-90 - BMJ 363-637, de 29-3-90 - Ap. de 12-1-95 ; de 3-5-90 - Ap. de 31-1-95 ; de 20-11-90 - Ap. de 22-3-95, de 5-2-91 - Rec. 26979 ; de 29-6-93 - Rec. 31131 ; de 20-10-94 - Rec. 32172 ; de 16-1-97 - Rec. 38869 ; de 23-1-97 - Rec. 38950 ; de 5-2-98 - Rec. 42368 e de 17-2-99 - Rec. 41088 ; 6-3-97 - Rec 41112” (cfr. Acórdão do STA, de 03.11.2004, processo n.º 0329/04.”

No sentido de que a atenuação extraordinária das penas disciplinares corresponde a uma competência discricionária de que goza a Administração, “não devendo o juiz, em princípio, sobrepor o seu poder de apreciação ao da autoridade investida do poder disciplinar, reservando a sua intervenção para os casos em que a pena aplicada, revelar erro grosseiro, por manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP)” (cfr. Acórdão do STA, de 07.02.2002, processo n.º 048149. Cfr. ainda Acórdão do STA, de 05.05.2022, processo n.º 0110/21.0BALSB, e Acórdão do STA, de 30.05.2013, processo n.º 0658/12 ).

65.Importa assim distinguir as circunstâncias atenuantes e agravantes, cuja ponderação e sopesamento constituem aspectos vinculados, da faculdade discricionária de atenuação extraordinária da pena disciplinar, de suspensão da execução da pena disciplinar e de determinação e graduação da medida da pena disciplinar aplicável, dentro da moldura fixada para uma determinada sanção disciplinar susceptível de fixação dentro de limites máximos e mínimos, que constituem dimensões que integram a esfera reservada à administração ( uma vez que envolvem, simultaneamente, o exercício de uma faculdade discricionária criativa de fixação do limite temporal ou monetário da sanção em concreto, dentro das balizas fixadas pela lei, acoplada a uma margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados, cujo preenchimento carece de um juízo valorativo atribuído à administração, a concretizar em função das circunstâncias particulares do caso concreto, cuja avaliação é reservada à administração).

66. No que concerne à dimensão que consubstancia uma reserva parcial de autonomia pública - atribuição de discricionariedade e/ou uma margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados - está sujeita ao controlo judicial por via dos princípios gerais da actividade do direito administrativo e dos direitos fundamentais, que constituem os seus ‘limites internos ou imanentes'.

67.A que acresce, de harmonia com a tradição, a sindicância da área de mérito com base no vício de ‘desvio de poder' e no vício do ‘erro manifesto de apreciação'.

Durante muito tempo o ‘desvio de pode' foi considerado o único e exclusivo meio de controlo do exercício de poderes discricionários e da margem de livre apreciação da administração (artigo 19º do Decreto-Lei n.º 40768, de 08/09/1956, que aprovou a Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo - LOSTA). O vício de desvio de poder inquina e invalida o acto discricionário quando se comprove que o motivo principalmente determinante das actuações desenvolvidas nessa esfera se destinou a promover interesses privados ou interesses públicos diversos do interesse público legalmente prosseguido.

68. Emblemática deste controlo extramente limitado da formulação de valorações próprias da função administrativa era a norma constante do artigo 20.º da LOSTA de 1956, que estabelecia o seguinte:

“Nos recursos das decisões proferidas em processos disciplinares em que sejam arguidos agentes administrativos, o Tribunal não poderá conhecer da gravidade da pena aplicada nem da existência material das faltas imputadas aos arguidos, salvo quando a lei fixar expressamente quer a pena quer as condições da existência da infracção ou quando se alegue desvio de poder”.

Esta norma veio a ser julgada inconstitucional pelo acórdão do Pleno deste Tribunal, de 22.04.1986, processo n.º 012694, por violação do direito de impugnação de actos administrativos consagrado na Constituição de 1976, muito embora tenha deixado visíveis marcas, que se manifestam numa tendencial postura de auto-contenção dos tribunais no controlo do exercício do poder disciplinar de escolha e determinação da pena aplicável por força da tradição.

69. A nova ordem constitucional e a consagração do princípio da justiça e da imparcialidade no então artigo 266º, n.º 2 da Lei fundamental, na versão originária de 1976 (que corresponde hoje ao artigo 266º, n.º 2 da CRP), vieram habilitar a doutrina a preconizar o recurso a uma nova técnica de controlo da discricionariedade lato sensu com base na importação do vício do ‘erro manifesto de apreciação', figura de contornos pouco precisos em virtude da sua matriz jurisprudencial francesa, mas que tinha, e continua ter, o seu campo de aplicação preferencial no domínio do preenchimento e concretização do conteúdo de conceitos vagos ou indeterminados (cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito administrativo, I, Almedina, Coimbra, 1980, com base nas lições proferidas entre 1976/1977 e 1977/1978).

70. Esteves de Oliveira aguardava, aliás, com grandes expectativas a futura positivação do princípio da proporcionalidade, prevista no projecto do Código do processo administrativo gracioso de 1980, de modo a legitimar a utilização pelos tribunais administrativos da técnica do erro manifesto de apreciação, procurando medio temporis legitimar a sua relevância como decorrência do princípio da justiça com assento na Constituição e na, então recente, consagração legal do dever de fundamentação, retirando da exigência legal de sua congruência, clareza e suficiência da fundamentação (n.º 3 do artigo 1º do DL n.º 256-A/77) a necessária comprovação de um nexo lógico e objectivo entre as premissas de que o órgão parte e a conclusão que delas retira. Sob pena de a actuação da administração se revelar “tão grosseiramente inadequada ou despropositada” que não se poderia deixar de entender viciada de erro manifesto (idem, pp. 259-261).

Invoca, igualmente, a doutrina alemã, que chega aos mesmo resultados mediante a distinção de três zonas no conteúdo e extensão dos conceitos verdadeiramente indeterminados e vagos:

(i) uma zona de certeza positiva de situações que nele manifestamente estão compreendidas;

(ii) uma zona de certeza negativa quanto às situações que estão ostensivamente excluídas do seu âmbito aplicativo;

(iii) uma zona de incerteza quanto às situações nele abrangidas.

Apenas nesta margem de incerteza gozaria a administração de uma margem de livre apreciação. Já no que respeita à zona de certeza, positiva ou negativa, deveria haver pleno controlo judicial através da técnica do erro manifesto de apreciação (cfr. idem , op. cit., p. 258).

E acrescentava:

“não parece que estejamos muito longe do momento em que, em princípio, os tribunais administrativos darão expressamente guarida ao princípio da proporcionalidade como limite interno do poder discricionário; na verdade, quem admite que o ‘erro manifesto' do conteúdo imputado pela administração aos conceitos técnicos e indeterminados pode ser controlado pelos tribunais e levar à anulação dos respectivos actos administrativos, está apenas a um pequeno passo (que, mais cedo ou mais tarde, dará) de aceitar que também o desrespeito do princípio da proporcionalidade mínima é motivo de anulação do exercício de verdadeiros poderes discricionários.”

71. E, de facto, a jurisprudência administrativa veio a acolher a figura do erro manifesto de apreciação, o qual durante muito tempo constituiu uma válvula de escape para controlar o preenchimento valorativo de conceitos verdadeiramente indeterminados nas constelações de casos reconduzidos à então designada discricionariedade técnica (cfr. o Acórdão do STA, de 28.07.1977, processo n.º 010117; Acórdão do STA, de 20.01.1983, processo n.º 014530, Acórdão do STA, de 15.12.1983, processo n.º 014932).

72. Como ensinava Freitas do Amaral, em 1988, nos casos de discricionariedade técnica existia um desvio excepcional ao princípio geral de proibição de controlo jurisdicional da esfera do mérito:

“(…) a nossa jurisprudência admite - e bem - a anulação jurisdicional de uma decisão técnica da administração: é a hipótese de a decisão administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critério ostensivamente inadmissível, ou ainda quando o critério adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceitável” (cfr. Direito administrativo, Lições, II, 1988, Lisboa, pp. 179-180).

73. Todavia, alertava que o erro manifesto de apreciação não poderia ser mobilizado quando estivesse em causa o exercício de poderes discricionários ou outras modalidades de discricionariedade imprópria, que não a discricionariedade técnica (cfr. Direito administrativo, Lições, II, 1988, Lisboa, p. 193).

Registe-se que o ilustre Professor qualificava a discricionariedade técnica, a par da justiça administrativa e da liberdade probatória, como integrando a figura da discricionariedade imprópria, figura pretensamente unitária que designava a constelação de situações que partilhavam a característica comum de não existir verdadeiramente uma margem de liberdade para escolher uma de entre várias soluções - como na própria e verdadeira discricionariedade - em virtude de apenas uma solução se afigurar a correcta, mas que, por razões práticas, estavam imunes ao controlo jurisdicional.

Esta posição teve um profundo impacto na jurisprudência da jurisdição administrativa e fiscal durante décadas, malgrado a inflexão e abandono dessa tese pelo próprio autor. Nas últimas edições do Curso de Direito administrativo (cfr., neste sentido, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª edição, 2016, Almedina, pp. 73-74), FREITAS DO AMARAL reconheceu que:

- ou bem que estão em causa conceito indeterminados susceptíveis de subsunção pela metodologia hermenêutica ou pela aplicação de regras técnicas e cientificas comumente reconhecidas - e há vinculação, ainda que o tribunal se tenha de socorrer de prova pericial:

- ou se trata de verdadeira e própria discricionariedade e/ou margem de livre apreciação de conceitos tipo (cfr., neste sentido, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª edição, 2016, Almedina, p. 73-74).

A doutrina hodierna recusa, igualmente, a autonomização da figura da discricionariedade técnica, procedendo a idêntica distinção (cfr., numa exposição singularmente clara e bem conseguida, Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, pp. 127 a 133; Pedro Gonçalves, Manual de Direito administrativo, I, Almedina, 2019, pp. 217-218. Já antes, cfr. Bernardo Diniz Ayala, O (défice de) controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, Lisboa, 1995, pp. 115 a 119).

74. A consagração, a par do princípio da justiça e da imparcialidade, dos princípios da proporcionalidade e da igualdade, na revisão constitucional de 1989 e do princípio da boa-fé, na revisão constitucional de 1997, no artigo 266º, n.º 2 da Constituição gerou, porém, uma radical mudança de paradigma. Assistiu-se, desde então, ao alargamento da fiscalização jurisdicional à esfera do mérito com base na mobilização deste princípios, que constituem, ao lado do respeito pelo conteúdo dos direitos fundamentais, os limites internos ou imanentes do exercício de poderes discricionários e da margem de livre apreciação e valoração.

Com efeito, é comumente aceite que os princípios gerais da actividade administrativa procederam a uma juridificação de parte da tradicional esfera do mérito, trazendo-a para a área da legalidade, donde a sua violação gerar vício de violação de lei (cfr.. por todos, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª edição, 2016, Almedina, pp. 87-88 e pp. 346-347. No sentido de que o “princípio da proporcionalidade, na sua tripla repartição, bordeja o mérito” ou que se trata de um efectivo controlo da própria esfera do mérito, cfr. respectivamente, Colaço Antunes, “Interesse público, Proporcionalidade e Mérito: relevância e autonomia processual do princípio da proporcionalidade”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, 2002, Almedina, p. 543 e Vitalino Canas, Discricionariedade, vinculação, proporcionalidade, AAFDL, Lisboa, 2021, p. 26 e pp. 28 e ss., em especial, pp. 37, embora reconhecendo que se trata de um controlo feito essencialmente pela negativa).

B.3) O controlo judicial da autonomia pública com recurso aos princípios gerais da actividade administrativa, em especial, o princípio da proporcionalidade

75. Os princípios gerais da actividade administrativa, com especial relevo para aqueles que têm assento constitucional, assumem uma importância fundamental uma vez que funcionam como vectores ordenadores e critérios de racionalidade que delimitam e orientam a liberdade de escolha e a margem de livre apreciação da administração e, simultaneamente, constituem os parâmetros com base nos quais se garante o seu controlo judicial.

76. O ‘princípio da imparcialidade' (artigo 266º, n.º 2 da CRP) reveste uma dimensão negativa ou formal, que postula que a administração actue com isenção e equidistância, não podendo atender no seu agir a interesses que não sejam relevantes para a prossecução das competências que lhe sejam cometidas (“considerando apenas os interesses relevantes no contexto decisório” - artigo 9º do CPA), dimensão que conhece uma concretização especifica no regime de impedimentos e suspeições, regulado nos artigos 69º a 76º do CPA (imparcialidade do órgão decisor).

Na sua vertente positiva e material, o princípio da imparcialidade impõe a consideração e sopesamento de todas as circunstâncias e interesses relevantes no contexto decisório (imparcialidade da decisão).

Desta segunda vertente resulta que o titular do poder disciplinar tem o dever de averiguar todas as circunstâncias relevantes para a decisão, o dever de conhecer e ponderar devidamente os argumentos e razões apresentados pelo arguido na sua defesa, bem como os testemunhos prestados no procedimento, sob pena de violação deste princípio.

Uma ponderação dos factos deficiente ou uma incompleta ou inexacta recolha dos elementos relevantes viola o princípio da imparcialidade, inquinando a decisão de ilegalidade, sancionada com a anulabilidade.

77. O ‘princípio da igualdade' (artigo 13º e artigo 266º, n.º 2 da CRP e artigo 6º do CPA), na sua dimensão de proibição da discriminação infundada e arbitrária, exige que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente idênticas. Numa vertente positiva impõe mesmo, quando não exista identidade entre as duas ordens de comparação, uma obrigação de diferenciação, em termos que fundamentam e exigem uma diversidade de tratamento de situações de facto desiguais.

Pode assim a sua actuação condicionar e comprimir a liberdade de decisão ao abrigo de poderes discricionários, impedindo dentro do leque de medidas a adoptar, que se opte por uma medida que infrinja este princípio.

78. O ‘princípio da boa-fé' (artigo 266º, n.º 2 e artigo 10º do CPA), na vertente de tutela da confiança e na vertente da materialidade subjacente, pode também ser mobilizado, designadamente, para vedar actuações da administração que consubstanciem um abuso de direito. Assim, se o titular do poder disciplinar autorizou um funcionário a ausentar-se durante um determinado período e, depois, vem intentar um procedimento disciplinar por violação do dever de assiduidade, tal viola o princípio da boa-fé e pode obstar ao exercício do poder disciplinar no caso concreto (o que poderá consubstanciar um caso de discricionariedade reduzida a zero).

79. O ‘princípio da proporcionalidade' (artigo 266º, n.º 2 da CRP e artigo 7º do CPA) institui uma metódica de harmonização e ponderação dos vários interesses e bens jurídicos em presença aquando da actuação da administração que afecte direitos e interesses legalmente protegidos de particulares e, concomitantemente, oferece ao crucial instrumento de controlo para que os tribunais administrativos sindiquem a sua observância.

O art. 7º do CPA consagra as três vertentes do princípio da proporcionalidade, cuja apreciação segue uma lógica ordenada e de precedência lógica:

“1. Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.

2. As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.” (sublinhado nosso)

80. A vertente da ‘adequação', regulada no n.º 1, pressupõe uma operação de verificação de uma conexão lógica entre meios e fins, de causa-efeito, destinando-se a aferir se a medida adoptada é apta e idónea a garantir a prossecução das finalidades em função das quais foi concedido o poder discricionário ou a margem de livre apreciação à administração.”

Esta vertente constitui um padrão geral de toda a actividade administrativa, ainda que não esteja em causa uma actividade que afecte posições jurídicas subjectivas dos particulares.

Na adequação o que está em causa é realizar uma apreciação objectiva, destituída de qualquer juízo de valor e não assente em qualquer ponderação de bens e interesses, de natureza basicamente empírica e qualitativa e que atende, senão residualmente, a aspectos quantitativos, v.g., sendo indiferente a aferição da maior ou menor eficiência (cfr. Vitalino Canas, “Proporcionalidade (Princípio da)”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, separata do VI volume, 1994. p. 32 e p. 34).

Trata-se de avaliar a idoneidade de um meio, medida ou solução para prosseguir o fim ou objectivo legal, sem qualquer carga valorativa. Não se confunde, porém, com a vertente da necessidade ou da proibição do excesso. Num exemplo ilustrativo clássico sobre a vertente da adequação, em caso de furto de uma laranja de uma árvore num jardim por uma criança, o proprietário paraplégico, que se encontra sozinho e sem possibilidade de aceder ao apoio das forças policiais ou de outras pessoas para evitar o furto, caso dispare um tiro e atinja a criança no coração ou no cérebro adotou uma medida idónea e adequada à prossecução da finalidade legal do instituto da legitima defesa para defesa do direito de propriedade sobre os frutos do seu pomar.

81. Como realça Vitalino Canas, o juízo de adequação do tribunal tem um alcance mais limitado do que aquele que cabe à administração. Esta está adstrita a adoptar a medida mais adequada promover o interesse público subjacente ao exercício daquele poder para . Já o tribunal limita-se a aferir se a medida ou meio é susceptível de atingir o fim legalmente prosseguido (cfr. Discricionariedade, vinculação, proporcionalidade, AAFDL, Lisboa, 2021, p. 32)

Por conseguinte, a última palavra é sempre da administração visto que, existindo várias medidas idóneas, compete-lhe a escolha da que considera mais conveniente, não podendo o tribunal invalidar uma medida que revele aptidão para a prossecução do fim de interesse público por considerar que outra seria mais oportuna.

82. A vertente da ‘necessidade' parte de uma comparação entre vários meios alternativos, com idêntica valia e aptidão para garantir a satisfação do interesse público definido pela lei, e impõe à administração a adopção da medida ou solução menos gravosa para os direitos e interesses afectados (‘proibição do excesso').

O tribunal administrativo exerce ainda um controlo negativo, visto que face à escolha de um determinado meio ou solução pela administração, deve limitar-se a apreciar se no leque de medidas adequadas existem medidas menos gravosas com análoga aptidão para prosseguir o fim de interesse público. Está-lhe vedada, porém, a definição da medida a adoptar e não pode impor, por regra, a concreta , medida que considera menos drástica, caso exista uma alternativa entre diversas medidas que impliquem menor onerosidade (a última palavra cabe à administração). No referido exemplo clássico do pequeno furto da laranja, sendo o disparo da arma adequado a garantir a defesa da propriedade, a vertente da proibição do excesso vedaria que se disparasse contra os órgãos vitais e se optasse por disparar para o ar ou para a perna ou braço da criança ou outra medida menos gravosa.

83. Por último, a vertente do equilíbrio ou da proporcionalidade stricto sensu postula que se ponderem os efeitos positivos da actuação administrativa e os efeitos negativos produzidos noutros interesses e valores (balanceamento dos benefícios versus custos da medida), repudiando-se as medidas que impliquem um manifesto desequilíbrio dos efeitos positivos resultantes da prossecução do interesse ou objectivo prosseguido face aos drásticos efeitos negativos sobre outros interesse e valores. A título de exemplo, ainda que o único meio que o proprietário dispusesse para exercer o seu direito de legitima defesa fosse disparar uma arma contra a cabeça de uma criança, sopesando os benefícios dessa actuação (impedir o furto da laranja) face ao sacrifício da integridade física ou da própria vida da criança, afigura-se manifestamente desrazoável e desproporcionado o exercício desse direito.

84.O artigo 8.º do CPA vem consagrar, no mesmo preceito, o ‘ princípio da justiça' ( artigo 266º, n.º 2 da CRP) e o ‘ princípio da ‘razoabilidade':

“A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”.

85.O ‘princípio da justiça' assume um papel residual, mas constitui o umbrela principle do qual irradiam os princípios supra analisados, que constituem suas manifestações. Encerra, ainda assim, um reduto da ideia de justiça que veda a adopção de soluções incompatíveis com a ideia do Direito quando não se possam ser controladas pelo crivo da metódica associada aos princípios da igualdade, imparcialidade, proporcionalidade e boa-fé e se manifesta, mas não se esgota, designadamente, na proibição do arbítrio e na proibição do enriquecimento sem justa causa.

86. Particular relevo no caso judice poderia assumir o ‘princípio da razoabilidade'. A formulação legal - “rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis (…) nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa” apresenta, prima facie, alguma conexão com a técnica do erro manifesto de apreciação , que se caracteriza linguisticamente pelo repúdio de valorações ostensivamente desproporcionadas ou desrazoáveis ou manifestamente injustas.

Consideramos, porém, na esteira da tese desenvolvida por Suzana Tavares da Silva e da tese próxima de Aroso de Almeida, que o princípio da razoabilidade não foi configurado como um instrumento de feição garantística de cariz subjectivo, ao serviço da tutela dos direitos e interesses legalmente dos particulares (Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, pp. 153-154 e O princípio da razoabilidade como parâmetro de atuação da administração pública, 2020, Almedina, em especial, pp. 88 e ss.).

Corresponde antes a um teste de razoabilidade análogo ao standard Wednesbury test do Direito britânico ou ao Reasoanableness test do Direito norte americano, na medida em que não exige que a administração seja razoável ou procure adoptar as medidas e soluções mais razoáveis. Mais, nem sequer veda à administração que adopte soluções desrazoáveis, desde que não adopte “soluções manifestamente desrazoáveis”.

Terá um âmbito de aplicação residual face ao princípio da justiça e aos demais princípios da actividade administrativa que se concretiza num controlo minimalista, especialmente vocacionado para exercer um controlo atenuado à discricionariedade de implementação de políticas públicas, mormente no que diz respeito à escolha de critérios em matéria de alocação de recursos escassos ou de gestão do risco, sem envolver, todavia, qualquer ponderação e balanceamento de direitos, a que poderá acrescer um mais incisivo controlo da razoabilidade das interpretações normativas adoptadas e aplicadas pela Administração no domínio de actuações vinculadas (cfr. Suzana Tavares da Silva, “O princípio da razoabilidade”, in Comentários ao Código do Procedimento Administrativo, 6.ª ed., Lisboa, AAFDL Editora, 2023, pp. 343 e ss.)

B.4) O controlo pela negativa por via da mobilização dos princípios gerais da actividade administrativa

87.A fiscalização fundada nestes limites internos da discricionariedade e da margem de livre apreciação não se consubstancia, todavia, num reexame das decisões da administração. Tal equivaleria a invadir a esfera do mérito e a substituir-se à administração na realização das escolhas e apreciação que lhe são reservadas, usurpando o exercício da função administrativa.

88.Os princípios gerais da actividade administrativa permitem tão-somente exercer um controlo pela negativa - condicionado o procedimento decisório a parâmetros, critérios e cânones que vedam a realização de determinadas escolhas ou a densificação de um conceito indeterminado num sentido que extravase notoriamente a sua área de indeterminação - sem impor ou apontar injuntivamente para uma determinada solução (com ressalva das situações excepcionais em que a discricionariedade é reduzida a zero, em virtude das particulares circunstâncias do caso concreto).

89.Como se afirmou no acórdão deste Tribunal, de 06.03.2007, processo n.º 01143/06:

“ (…) o transcrito n.º 1 do art. 3.º do CPTA claramente revela a existência de uma reserva de Administração, uma zona da actividade administrativa, não regulada por normas ou princípios jurídicos, que está fora dos poderes de sindicabilidade dos tribunais administrativos. (…)

Com efeito, à face daquele art. 3.º, os poderes de cognição dos tribunais administrativos abrangem apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos e não a conveniência ou oportunidade da sua actuação, designadamente a conformidade ou não da sua actuação com regras ou princípios de ordem técnica ou a adequação ou não das escolhas que fizer sobre a forma de atingir os fins de interesse público que visa satisfazer com a sua actuação, pelo menos quando não se detectar concomitantemente a ofensa de princípios jurídicos, designadamente os da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé, enunciados no n.º 2 do art. 266.º da CRP.

De qualquer modo, o controle judicial da actuação administrativa nesta margem de reserva de Administração, terá de limitar-se à verificação da ofensa ou não dos princípios jurídicos que a condicionam e será um controle pela negativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na ponderação das valorações que se integram nessa margem. Essencialmente neste sentido, pode ver-se Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administração, volume I, página 778)”.

No mesmo sentido, Aroso de Almeida sublinha que o controlo jurisdicional exercido com base nos princípios gerais da actividade administrativa é um controlo em sentido negativo, que “se basta, nas zonas de indefinição, com soluções defensáveis, ainda que não sejam a única possível, a solução ótima, sem que o juiz possa substituir o seu próprio critério ao utilizado pela administração” (cfr. Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, p. 136).

90. Mas tal não significa que os princípios, mormente, o princípio da proporcionalidade se limite a proibir a administração de adoptar condutas ou soluções flagrantemente desadequadas ou excessivas. Ou que o princípio da imparcialidade apenas seja violado quando seja notória e ostensiva a falta de isenção e objectividade do órgão decisor ou da decisão (vide, por pertinente, o último parágrafo do considerando 10 do preâmbulo da Lei n.º 42/2014, de 11/07, que aprovou o CPA de 2015, no qual se enfatiza que a imparcialidade do órgão não respeita tanto às condições subjectivas do agente, mas sobretudo aos requisitos objectivos de confiança da opinião pública).

A título de exemplo, a vertente da proibição do excesso basta-se com a verificação de que entre um dado círculo de medidas adequadas, a administração optou pela mais gravosa, quando a adopção de outras medidas seria analogamente apta a prosseguir o interesse público em causa, mas com menor gravame para os direitos e interesses afectados. Tal corporizaria uma medida desnecessária, porquanto excessiva e a sua adopção está, por conseguinte, vedada, ainda que não causasse um sacrifício intolerável para o visado (ibidem, pp. 136-137).

Como se esclareceu no referido Acórdão do STA, de 06.03.2007, em termos particularmente incisivos, o controlo exercido pela jurisdição administrativa :

“Não terá de ser um controle limitado pela constatação da existência de violação grosseira ou manifesta de princípios jurídicos, pois a violação não grosseira ou não manifesta não deixa de ser ilegal, mas terá de ser um controle limitado pela possibilidade de afirmação segura e positiva da existência de tal violação.”

B.5) O erro manifesto de apreciação e o princípio da proporcionalidade como parâmetros de fiscalização de poderes discricionários e da margem de livre apreciação valorativa

91.Como resulta das alegações da ora Recorrente, o entendimento adoptado no Acórdão recorrido não parece acompanhar aquele que tem sido seguido pela Jurisprudência do STA, invocando, para tanto, o Acórdão deste STA de 2.12.2009, no Proc.º n.º 0310709:

“II - Se é certo que cabe dentro da competência do Tribunal analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infrações disciplinares, já lhe escapa a competência para apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, isto é, quando seja manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida, por esta ser uma tarefa da Administração inserida na chamada discricionariedade técnica ou administrativa.

III - E, se assim é, e se a Banco 1... entendeu sancionar o comportamento da Recorrente com a pena de demissão em vez de lhe aplicar a pena de aposentação compulsiva nenhuma censura se lhe pode dirigir visto ser claro, por um lado, que tal sanção é adequada e proporcional à sua gravidade e, por outro, que a mesma não resulta da utilização de critérios inadmissíveis nem é o resultado de um erro ostensivamente grosseiro.”

Tal como delimitado no Acórdão de Apreciação Preliminar deste STA, cumpre, pois, apurar se a determinação e escolha da pena disciplinar pela entidade titular do poder disciplinar , in casu, a decisão de aplicação de pena disciplinar de demissão, pode ser sindicada com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade, nas suas três vertentes (vertente da adequação, da necessidade e da proporcionalidade stricto senso ou equilíbrio), ou se, ao invés, o controlo jurisprudencial deve cingir-se às situações de manifesta desproporcionalidade, de erro grosseiro ou palmar na fixação da pena disciplinar, por se tratar se uma competência exercida no âmbito da discricionariedade administrativa.

92. A questão que se coloca é de saber se, efectivamente, a utilização da técnica do erro manifesto conduz a um controlo atenuado, negativo e externo que se diferencie dos resultados decorrentes da aplicação do princípio da proporcionalidade.

93. Em nosso entender, a resposta está condicionada pelo conteúdo, sentido e alcance atribuído à figura do erro manifesto de apreciação por este Tribunal e ao modo como a sua operacionalização tem sido articulada com a aplicação do princípio da proporcionalidade e demais princípios da actividade administrativa (se estão numa relação de exclusão, sobreposição, e/ou complementação).

94. Acresce que a conclusão poderá será distinta, consoante esteja em causa confrontar o alcance dos resultados do controlo exercido pelo erro manifesto de apreciação e o princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação ou quando se cotejem o erro manifesto com a o princípio da proporcionalidade, nas suas três dimensões.

95. Sérvulo Correia pronunciou-se no sentido de que:

“o juiz administrativo português tem sabido gerir o acréscimo de poder de controlo que para ele resultou da disponibilidade dos princípios como parâmetros de sindicabilidade, o que não se revelou incompatível com a reserva parcial de administração, estabelecida pelo legislador quando confere discricionariedade ou exige do órgão administrativo decisor um juízo valorativo ou de prognose baseado em parâmetros meta-normativos para apreciar se, no caso concreto, um certo pressuposto do exercício da competência, enunciado através de um conceito jurídico indeterminado, se deve considerar verificado (margem de livre apreciação)” (cfr. Direito do Contencioso Administração, volume I, p.621).

96. E acrescenta:

“A metodologia seguida pelos tribunais é que não foi uniforme, notando-se, designadamente, uma tendência do STA para combinar técnicas avulsas de controlo importadas de Itália e de França já antes de 1974 com a utilização dos novos princípios como parâmetros de sindicância.

Referirmo-nos ao conceito francês de erro manifesto (na linguagem jurisprudencial portuguesa, erro grosseiro, ou erro manifesto, ou erro palmar ou erro manifesto de apreciação) e ao conceito italiano de discricionariedade técnica. O STA tem mantido, desde há algumas décadas até à actualidade, uma jurisprudência segundo a qual a discricionariedade de outro modo insindicável e a discricionariedade técnica podem ser objecto de controlo jurisdicional com fundamento em erro manifesto.” (idem ).

97.Ora, como realçou Sérvulo Correia, consolidado o elenco de princípios gerais de cariz material no artigo 266º, n.º 2 da CRP, continuou a constatar-se que o controlo judicial não prescindiu da invocação do erro manifesto, em sobreposição com a invocação dos princípios constitucionais, constituindo uma técnica mista profundamente difundida e generalizada para sindicar a margem de livre apreciação de conceitos tipo (talqualmente sucede no âmbito da designada discricionariedade técnica e justiça burocrática ou administrativa).

98.Em casos excepcionais, todavia, assiste-se ao recurso à técnica do erro manifesto para controlar a própria discricionariedade administrativa, constituindo um dos seus campos privilegiados a sindicância do poder disciplinar (idem, p. 626).

99. A razão de ser da mobilização do erro manifesto preferencial e maioritariamente sempre que esteja em causa a margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados e a titulo excepcional, relativamente ao exercício da discricionariedade propriamente dita (v.g. poderes discricionários de escolha e determinação da sanção aplicável, de graduação da sua medida concreta dentro dos limites fixados na lei e faculdade de determinar a atenuação extraordinária ou a suspensão da execução da pena disciplinar) tem subjacente, além das suas origens históricas, uma racionalidade que tem sido salientada e fundamentada pela doutrina.

Com efeito, independentemente da adopção de uma concepção una ou binária da formulação de valorações próprias da função administrativa, para designar a esfera do mérito, a doutrina acaba por distinguir a operacionalidade das três vertentes do princípio da proporcionalidade, consoante esteja em causa a margem de livre apreciação de conceitos tipo ou o exercício de poderes discricionários, pelo que a distinção tem relevantes consequências dogmáticas e repercussões ao nível da intensidade do controlo judicial.

100. Sérvulo Correia veio defender, na sua dissertação de doutoramento e, ainda hoje continua a sustentar, que se justifica uma concepção dualista que distinga, no seio da figura mais ampla da margem de livre decisão, a ‘discricionariedade' e a ‘margem de livre apreciação', porquanto, pese embora ambas partilhem de um denominador comum - resultam de uma abertura de normas que conferem uma espaço de liberdade de criação de efeitos jurídicos, reservado à administração, mediante a realização de juízos de valoração assentes numa prognose - as suas diferenças estruturais têm repercussões ao nível da aplicação do princípio da proporcionalidade, que actuará de uma forma diferenciada relativamente a cada uma daquelas figuras (cfr. Direito do Contencioso Administração, volume I, Lex, 2005, pp. 392- 394).

101. A discricionariedade, traduzindo-se numa liberdade de escolha dos efeitos jurídicos a produzir pela actuação da administração pressupõe, a par de juízos de prognose e de avaliação, necessariamente a realização de uma ponderação dos interesses públicos e privados relevantes no caso concreto, justificando-se, por conseguinte, a aplicação do princípio da proporcionalidade nas suas três vertentes: adequação, necessidade e equilíbrio (Direito do Contencioso Administração, volume I, Lex, 2005, p. 395).

102. Pelo contrário, a margem de livre apreciação de pressupostos legais, expressos por via de conceitos jurídicos indeterminados, convoca apenas um juízo de valor, tipicamente associado a uma prognose, que se traduz em valorar se se verificam os pressupostos fixado na norma, numa lógica de “sim ou não”.

Este juízo não convoca qualquer ponderação de interesses contrapostos diferenciados a ser tidos em consideração e devidamente balanceados no preenchimento do pressuposto de facto (ou a situação se subsume no conceito ou não se subsume). O que significa que a vertente da necessidade (apurar se existem outras soluções ou medidas menos gravosas para os interesses em presença) e a vertente de proporcionalidade stricto sensu (proceder ao balanço custos-benefícios entre os efeitos positivos e os efeitos negativos do acto para os diversos interesses em presença) não são susceptíveis de ser mobilizadas. A aplicação do princípio da proporcionalidade restringe-se, pela própria natureza das coisas, à vertente da adequação.

103. Assim se compreende que o erro manifesto de apreciação seja reconduzido a uma simples concretização do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação, que permite controlar a adequação do critério utilizado na concretização dos pressupostos da norma à situação, i.e., indagar da aptidão e idoneidade do critério utilizado na subsunção de uma dada situação aos pressupostos da norma estabelecidos por recurso a conceitos tipo (cfr. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administração, volume I, Lex, 2005, pp. 395-396).

104. Também Freitas do Amaral veio reformular o seu pensamento, sustentando que as hipóteses de erro manifesto de apreciação correspondem, dogmaticamente, a situações de violação do princípio da proporcionalidade, na sua vertente de adequação (cfr. Curso de Direito administrativo, II, 3ª edição, 2016, p. 74), propugnado, assim, a substituição da técnica do erro manifesto pela aplicação do princípio da proporcionalidade.

105. Aroso de Almeida, preconizando uma concepção monista da autonomia pública, não deixa igualmente de reconhecer que para efeitos de sindicar a margem de livre apreciação de conceitos indeterminados carecidos de preenchimento valorativo (os conceitos-tipo) - uma vez que “não há aí uma escolha, baseada numa ponderação de interesses, dirigida a determinar o conteúdo da atuação” - se justifica que “o princípio da proporcionalidade, nos três testes em que se desdobra, não deva ser aplicado a esta operação”, aplicando-se apenas a vertente da adequação. A margem de livre apreciação ou prerrogativa de avaliação deve assentar num “critério adequado à recondução do caso concreto à previsão normativa” (cfr. Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, pp. 121-122).

106. Pedro Gonçalves, quando aborda a temática da amplitude do controlo judicial sobre a margem de livre apreciação de conceitos tipo, parte também da premissa de que a metódica do preenchimento dos juízos isolados de apreciação se operacionaliza numa lógica de “sim ou não”, sem convocar qualquer juízo de ponderação de interesses. Donde conclui, igualmente, que “o controlo judicial que aqui se mobiliza consiste num ‘controlo da adequação' e não, em sentido amplo, um controlo da proporcionalidade” nas suas três dimensões (cfr. Manual de Direito administrativo, I, Almedina, 2019, p. 269).

107.Declara, contudo, a sua discordância relativamente ao recurso à técnica clássica do erro manifesto de apreciação como parâmetro de sindicância da margem de livre apreciação de conceitos indeterminados tipo, em detrimento da aplicação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação, quando estão em causa actuações que afectem direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, e, sobretudo, quando estes revistam a natureza de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza análoga.

Alerta, sobretudo, para o facto de a jurisprudência do Tribunal europeu dos direitos do Homem reclamar, quando estejam em causa a aplicação de sanções mais gravosas, como a sanção disciplinar de demissão, que seja realizado um controlo mais intenso do que aquele que decorre do erro manifesto de apreciação (ibidem, pp. 271- 273 e nota de rodapé n.º 429).

108. Já Sérvulo Correia não retira do recurso à técnica do erro manifesto de apreciação, por confronto com o controlo da adequação aos factos, com base no princípio da proporcionalidade, consequências significativas em termos de maior ou menor intensidade do controlo da margem de livre apreciação ou da discricionariedade.

109. Sustenta, pelo contrário, que se o erro manifesto implica um controlo pela negativa, reservando o STA a sua mobilização “a «casos-limite», isto é, casos que o Tribunal possa detectar sem fazer administração activa”, a “aplicação dos princípios como parâmetros directos do controlo, em vez da simples ideia de erro manifesto, não justificará uma inversão de orientação quanto à natureza da sindicância dos limites internos da margem de livre decisão administrativa: os princípios conduzem à conclusão de que a Administração não poderia ter agido de um certo modo, sem com isso a submeter na maioria dos casos a uma injunção quanto a um determinado sentido alternativo da decisão ou valoração” (cfr. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administração, volume I, Lex, 2005, pp. 625-626. Reitera, no final da obra, p. 779, que a técnica do erro grosseiro ou manifesto se revela satisfatória do ponto de vista do respeito da discricionariedade e margem de livre apreciação pelo tribunal).

110. Baseia-se, para tanto, na análise da jurisprudência na vigência da Constituição de 1976.

Parte da constatação que se verificou na praxis jurisprudencial do STA, numa primeira fase, até à revisão constitucional de 1989, uma larga sobreposição entre o erro manifesto e a violação do princípio da justiça, tendência essa que se manteve, posteriormente, com o aditamento do princípio da proporcionalidade ao artigo 266º, n.º 2 da CRP.

111.Assiste-se, assim, à invocação simultânea deste princípio, na vertente da adequação, e do erro manifesto ou mesmo, numa formulação mesclada, em que se decide que há erro grosseiro ou palmar na fixação da medida da pena disciplinar quando esta é manifestamente injusta ou manifestamente desproporcionada com apelo aos dois princípios jurídicos (cfr. Sérvulo Correia, idem, p. 626 e pp. 629-630, citando como exemplos desta tendência o Acórdão do STA, de 25.02.1997, processo n.º 41050 e o Acórdão do STA, de 18.02.1999, processo n.º 37476).

112.Vejamos, pois, qual tem sido a orientação subsequente deste Tribunal quanto a esta questão.

Compulsada a jurisprudência mais recente, podemos concluir por uma continuidade da assinalada tendência, mas em que avulta um controlo assente, primordialmente, no princípio da proporcionalidade, surgindo a invocação do erro manifesto como uma sua manifestação ou concretização, não apenas na vertente da adequação, como também na vertente da necessidade e da proporcionalidade stricto sensu.

113.Tal é facilmente explicável, atendendo a que se procede em alguns destes arestos a um controlo do próprio poder discricionário de escolha da pena disciplinar e do poder discricionário de definir a graduação da medida da pena aplicada, dentro da moldura legal que fixa os seus limites mínimos e máximos, razão pela qual tem inteira justificação que o princípio da proporcionalidade seja aplicado na sua tripla dimensão.

A utilização excepcional da técnica do erro manifesto no domínio do controlo dos poderes discricionários - fora do seu domínio natural de técnica de sindicância da margem de livre apreciação de conceitos indeterminados tipo - tem o seu campo de eleição exactamente em matéria de fixação da sanção disciplinar, existindo uma linha jurisprudencial que sustenta que, ressalvados aspectos vinculados, aquela determinação só é sindicável no caso de erro grosseiro, ou quando a pena aplicada se revele manifestamente injusta ou manifestamente desproporcionada (cfr. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administração, volume I, p. 626).

114. Não há razões, porém, para uma tal deferência relativamente ao poder disciplinar quando, na verdade, em outros domínios mais sensíveis, como o do poder de expropriação por utilidade pública, os tribunais aplicam sem timidez nem hesitação o instrumentário decorrente dos princípios gerais da actividade administrativa. O facto de estar em causa a concretização de uma restrição a um direito, liberdade e garantia deveria postular, bem pelo contrário, um controlo mais incisivo do princípio da proporcionalidade (No sentido de que o poder disciplinar de escolha da pena aplicável, no que se refere à relação entre os ilícitos e as sanções disciplinares aplicáveis, se encontra sujeito ao principio da proporcionalidade, nas suas três vertentes, cfr. Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito administrativo, 9ª edição, 2022, Almedina, p. 145; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª edição, 2016, Almedina, p.114).

115. Não é isento de significado que, desde há muito, em França o erro manifesto de apreciação tenha sido complementado com a técnica de balanceamento de custos-vantagens - que corresponde na nossa ordem jurídica, grosso modo, à vertente do equilíbrio ou da proporcionalidade stricto sensu no domínio do poder disciplinar.

Com efeito, durante muito tempo, mesmo após o Conseil d'État ter criado a nova técnica do erro manifesto de apreciação, o juiz administrativo recusou exercer qualquer controlo sobre as sanções disciplinares impostas aos funcionários públicos (cfr., por exemplo, acórdão Sourcasse, do CE, de 01.10.1976).

O acórdão Lebon, do CE, de 09.06.1978 assinala a entrada do erro manifesto de apreciação no domínio disciplinar, admitindo-se um controlo restrito ou controlo mínimo sobre o grau de gravidade da sanção disciplinar imposta a um funcionário público: o juiz competente em matéria de recurso por excesso de poder só podia censurar o erro manifesto de apreciação cometido pela autoridade administrativa na escolha da sanção disciplinar.

Contudo, desde o acórdão Dahan, CE, de 13.11.2013, o juiz administrativo francês está habilitado a exercer um controlo normal ou total da proporcionalidade, não estando limitado a situações de flagrante desproporcionalidade (erro manifesto de apreciação), devendo, ao invés, sindicar se a sanção disciplinar aplicada é adequada, necessária e proporcional em função da gravidade da infracção cometida. Com efeito, o Conseil d'État afirmou que:

“Cabe ao juiz competente em matéria de recurso por excesso de poder, a quem tenha sido submetido um pedido nesse sentido, determinar se os factos imputados a um funcionário público que tenha sido alvo de uma sanção disciplinar constituem faltas susceptíveis de justificar uma sanção e se a sanção aplicada é proporcional à gravidade das faltas”.

116. O Acórdão do STA, de 19.03.1999, processo n.º 030896, inscreve-se nesta tendência e não hesitou em qualificar a decisão de aplicação da pena de demissão como excessiva, violado a vertente da adequação e da necessidade do princípio da proporcionalidade, por se entender que os factos não eram aptos a demonstrar a verificação do pressuposto da inviabilidade da manutenção da relação funcional:

“I - No actual direito disciplinar, constante do E.D. de 84, funciona para as penas o princípio da taxatividade e, quanto às faltas ou infracções, mantém-se a tradição legislativa de não tipicizar a ilicitude dos factos.

II - O preenchimento da cláusula geral de ‘inviabilidade da manutenção da relação funcional', constante do nº. 1 do art. 26º do E.D. de 84, constitui tarefa da Administração a concretizar por juízos de prognose efectuados com grande margem de liberdade administrativa.

III - Mas esta tarefa está vinculada pelos princípios de vinculação ao fim, da imparcialidade, justiça e proporcionalidade - parâmetros de legalidade a respeitar pela actividade decisória (art. 266, n. 2 da CRP).

IV - O princípio da proporcionalidade reclama o princípio da ‘justa medida' na prossecução do interesse público, com vista a evitar excessivo gravame para a esfera jurídica dos administrados, e uma relação de adequação entre o meio e o fim.

V - Excedendo a aplicada pena de demissão, manifestamente, a gravidade da falta cometida, há erro manifesto por parte da autoridade que exerceu o poder punitivo, com ofensa do princípio da proporcionalidade, e do disposto no n. 1 do art. 26 do E.D. por a inviabilidade da manutenção da relação funcional ser aí prevista como pressuposto necessário para a aplicação dessa pena, que, no caso, se não verifica.

VI - Incorre em tais ilegalidades, determinantes da sua anulação contenciosa, o despacho que pune com pena de demissão, ao abrigo do disposto no n. 1 do art. 26 do E.D., uma médica que, sem qualquer anterior punição disciplinar, exerceu, durante certo período do internato complementar e simultaneamente, também funções de Técnica de Exploração Postal nos CTT, por contrato, assim afrontando a proibição de acumulação resultante de incompatibilidade directamente estabelecida nos n. 4 do art. 9 e n. 2 do art. 10 do DL n. 310/82, de 3/8, na redacção dada pelo DL n. 90/88, de 18/3.”

117. Também no Acórdão do Pleno do STA, de 17.05.2001, processo n.º 040528, se sindicou a aplicação da sanção disciplinar à luz da sua adequação à gravidade dos factos apurados e da exigência de escolha de uma pena menos gravosa para o arguido, aplicando-se a dimensão da necessidade ou proibição do excesso:

“IX - Em sede das penas disciplinares, o princípio da proporcionalidade postula a adequação da pena imposta à gravidade dos factos apurados.

X - A medida punitiva a aplicar deverá, assim, ser aquela que, sendo idónea aos fins a atingir se apresente como menos gravosa para o arguido.

XI - Pode, a este propósito, falar-se do princípio da intervenção mínima, necessariamente ligado ao princípio do "favor libertatis", que deve levar a Administração a escolher de entre as medidas que satisfaçam igualmente o interesse público, a que se configure como menos lesiva”.(sublinhado nosso)

118. Já no Acórdão do STA, de 07.02.2002, processo n.º 048149, perante o exercício do poder discricionário de determinar a atenuação extraordinária da pena, o erro grosseiro é reconduzido a situações de manifesta desproporção decorrentes do princípio da proporcionalidade:

“I - A atenuação extraordinária da pena depende, nos termos do art. 30º do ED, da verificação de "circunstâncias atenuantes que diminuam substancialmente a culpa do arguido", expressão que envolve naturalmente a utilização de uma margem de discricionariedade administrativa, pelo que a atenuação extraordinária das penas disciplinares, ainda que com momentos de vinculação legal, envolverá sempre o exercício de poderes discricionários.

II - Com efeito, este Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que a atenuação extraordinária das penas disciplinares é uma faculdade de que goza a Administração, não devendo o juiz, em princípio, sobrepor o seu poder de apreciação ao da autoridade investida do poder disciplinar, reservando a sua intervenção para os casos em que a pena aplicada, atentos os elementos enunciados nos arts. 28.º e 30.º do ED, revelar erro grosseiro, por manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP), princípio que funciona como limite intrínseco ao exercício de poderes discricionários.

III - Não se mostra violado o princípio da proporcionalidade na aplicação de uma pena de demissão a um agente não funcionário que, mediante confissão, assumiu, quer no processo disciplinar, quer nas alegações de recurso contencioso, ter forjado documentos durante longos anos, com intuito de serem auferidos benefícios, pelo Cônsul com quem trabalhava, no sentido de defraudar o Estado Português, através do pagamento das rendas àquele Cônsul, que não eram devidas, por força de um contrato de arrendamento fictício.”

119. No Acórdão de 03.11.2004, processo n.º 0329/04, o recorrente insurgia-se contra a aplicação de uma pena disciplinar de suspensão da actividade durante o período de 60 dias, pretendendo que o período de suspensão fosse graduado pelo período mínimo previsto na lei e, concomitantemente, a própria suspensão daa execução dessa pena, tendo este Tribunal decidido nos termos seguintes:

“A aplicação destes preceitos pode envolver o exercício de poderes discricionários e vinculados. É vinculada, por exemplo, a verificação dos factos de que depende a aplicação do critério da medida e graduação das penas como é vinculada a verificação dos requisitos e os limites (entre 1 a 3 anos) da suspensão das penas. É vinculada a existência dos factos e a sua qualificação jurídica como infracção disciplinar. É vinculada também a verificação dos requisitos e a duração da suspensão das penas disciplinares.

No que respeita à pena de suspensão prevista no art. 24º do Estatuto é vinculada a qualificação jurídica dos factos e a sua inclusão nas respectivas alíneas, implicando que a aplicação da moldura abstracta de 20 a 120 dias (n.º 2 do art. 24º) ou 121 a 240 dias (n.º 3 do mesmo artigo) também seja vinculada. Porém a graduação da pena entre 20 a 120 dias - questão concretamente levantada nestes autos - cabe no poder discricionário (discricionariedade imprópria, ou justiça burocrática) da Administração.

Porém a graduação da pena entre 20 a 120 dias - questão concretamente levantada nestes autos - cabe no poder discricionário (discricionariedade imprópria, ou justiça burocrática) da Administração.

(…) É verdade (…) que o exercício de tal poder só pode ser sindicado, pelos vícios típicos de tal exercício. É certo que a fiscalização contenciosa da actividade jurisdicional, devido ao aumento do número de vinculações legais que a jurisprudência e a doutrina têm assinalado, tem vindo também a aumentar. É o caso da (i) admissão do erro de facto, (ii) da existência ou inexistência de pressupostos de facto, (iii) da fundamentação, (iii) da sujeição aos princípios gerais de direito - audiência prévia, igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade.

Em todos estes casos, porém, não se põe em causa o núcleo de autonomia ou de reserva administrativa insindicável jurisdicionalmente, uma vez que previamente são definidas as vinculações legais. Como se disse, (…) seguindo jurisprudência uniforme “os tribunais não podem substituir-se à Administração na fixação concreta da pena, pelo que a graduação da pena disciplinar, não sendo posta em causa a qualificação jurídico-disciplinar das infracções, não é contenciosamente sindicável, salvo erro grosseiro ou manifesto, ou seja, se a medida da pena for ostensivamente desproporcionada, uma vez que tal actividade se insere na chamada actividade discricionária da Administração”. Erro grosseiro (..) que pode consistir na “manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP), princípio que funciona como limite intrínseco ao exercício de poderes discricionários (…).”

120. Este acórdão afigura-se particularmente feliz ao demonstrar que a invocação do erro manifesto ou grosseiro não constitui um controlo mínimo e excepcional, ao contrário da tese sufragada pela Recorrente, que dispense o controlo do cumprimento dos aspectos vinculados do poder disciplinar.

Acresce que, ainda que se tenha concluído que a situação em apreço -a graduação da moldura da pena de suspensão por um período inferior e a faculdade de decidir pela suspensão da execução da pena - se reconduziam ao domínio de poderes discricionários, não impediu o Tribunal de indagar, face às circunstâncias do caso concreto e às razões de facto e de direito enunciadas e devidamente demonstradas na decisão que aplicou a pena disciplinar, se existia uma “manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade”.

121. Aliás, no próprio Acórdão do STA, de 02.12.2009, processo n.º 0310/09, invocado pela Recorrente como fundamento desta revista, este Tribunal não deixa de indicar os aspectos vinculados do exercício do poder disciplinar de determinar a aplicação da pena de demissão, declarando a sua competência para “analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares”, bem como, no que concerne à competência de escolha da sanção disciplinar aplicável, sindicá-la “em casos de erro grosseiro e manifesto, isto é, quando seja manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida”, numa clara alusão à aplicabilidade do principio da proporcionalidade, quer na vertente da adequação, quer na vertente da sua necessidade.

122. Mais, se do sumário do referido Acórdão aparentemente se infere que o tribunal não se dispôs a sindicar se a aplicação da pena de aposentação compulsiva seria menos gravosa, a verdade é essa apreciação foi realizada.

Por um lado, averiguou-se que do Relatório final - que precedeu, e fundamentou, a deliberação impugnada - constava que fora ponderada a possibilidade de aplicação à Recorrente da pena de aposentação compulsiva, mas essa hipótese fora afastada pelo instrutor do procedimento disciplinar por não se enquadrar e ter cabimento nos pressupostos exigidos pela lei para tanto.

Por outro, o Tribunal concluiu ser “absolutamente evidente que a pena aplicada à Recorrente não resultou do uso de critérios inadmissíveis ou da prática de erro grosseiro visto não ser manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida” atendendo à especial gravidade e censurabilidade das infracções cometidas - da matéria de facto dada como provada a funcionária levantara, por diversas vezes, quantias na ordem dos milhares de euros das contas de uma cliente, sem autorização da respectiva titular e sem qualquer documento de suporte, que utilizara em proveito próprio e pessoal, sem para tal ter qualquer permissão, vindo posteriormente a invocar que julgara que podia retirar essas quantias a título de empréstimo (sem nunca ter endereçado qualquer pedido de empréstimo à referida cliente…).

123. O que significa que o erro manifesto de apreciação não constitui, ao contrário do que pretende a Recorrente, necessariamente um controlo menos intenso do que o resultaria da aplicação isolada do princípio da proporcionalidade, surgindo na jurisprudência muitas vezes como obiter dicta ou simples concretização da vertente da adequação ou mesmo da vertente da necessidade ou proibição do excesso.

124. Emblemático deste entendimento é o Acórdão do Pleno deste Tribunal, de 07.05.2020, processo n.º 022/19.8BALSB, num caso em que o recorrente veio requerer a substituição da pena de oito dias de multa que lhe foi aplicada pela pena de advertência não registada, ou, no limite, pela registada, em que o princípio da proporcionalidade é mobilizado pelo tribunal nas suas três dimensões:

“O princípio da proporcionalidade mostra-se consagrado nos arts. 266.º da CRP e art.7º do novo CPA e constitui um limite interno à atividade discricionária da Administração visando a tomada de decisões em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar.

(…) Este princípio, em sentido lato, desdobra-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”.

(…) Como é jurisprudência comum os tribunais não podem substituir-se à Administração na fixação concreta da pena, pelo que, não sendo posta em causa a qualificação jurídico-disciplinar das infrações, a graduação da pena disciplinar não é contenciosamente sindicável, salvo erro grosseiro ou manifesto, designadamente o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação, uma vez que tal atividade se insere na chamada discricionariedade imprópria (justiça administrativa), podendo sofrer os vícios típicos do exercício do poder discricionário (ver a propósito, entre outros, os Acs. do STA, de 3/11/2004, Proc. nº 0329/04 e de 16/02/2006 proc. n.º 0412/05).

Não cabe, pois, ao tribunal, em princípio, apreciar a medida concreta da pena aplicada a não ser em caso de erro manifesto e grosseiro ou seja, apenas quando a medida aplicada se situa fora de um círculo das medidas possíveis aplicáveis ao caso concreto.

É que, desde que a medida tomada pela Administração se situe dentro de um círculo de medidas possíveis, e com isto quer-se dizer aquela amplitude de medidas que seriam suscetíveis de se poderem considerar ajustadas à situação, deve considerar-se que a escolhida pela administração é a que melhor defende o interesse público por essa ser uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa.

Pelo que, só no caso concreto é que se pode fixar qual o alcance invalidante da exigência constitucional e legal da proporcionalidade, ou seja, se a pena aplicada é adequada à gravidade dos factos apurados, de modo que a pena seja idónea aos fins a atingir, e a menos gravosa para o arguido, em decorrência ou emanação também do princípio da intervenção mínima ligado ao princípio do "favor libertatis".

Em suma a medida da pena é sindicável se for ostensivamente desproporcionada, devendo considerar-se proporcionada e adequada aquela que se situe dentro de um círculo de medidas possíveis

Ora, no caso sub judice e perante os factos provados não ocorre qualquer erro manifesto na dosimetria concreta da pena, pelo que não se vê como possa afirmar-se a ocorrência da violação do princípio da proporcionalidade na vertente da adequação.”

125. Particularmente relevante, porquanto aborda a temática da relação entre o erro manifesto de apreciação e o princípio da proporcionalidade, qualificando-o como uma manifestação da vertente da adequação, sem prejuízo da aplicação da vertente da necessidade ou da proibição do excesso e da vertente da proporcionalidade stricto sensu, é o Acórdão do STA, de 21.02.2024, processo n.º 0368/21.5BESNT, passando-se a transcrever parte do respetivo sumário:

“IV - Não se encontra o juiz impedido de sindicar a legalidade da decisão punitiva que ofenda os critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que ultrapasse os limites normativos correspondentes, aferindo se foram ou não ponderadas as circunstâncias concretas, que, pela sua gravidade, indiciariam a concreta pena aplicada e, no caso, a inviabilização da manutenção da relação funcional.

V - Estabelece o legislador, de forma geral e abstrata, cláusulas abertas e conceitos indeterminados, mas não se dispensa a Administração de demonstrar a sua respetiva verificação em concreto, por lhe caber o ónus da demonstração dos pressupostos punitivos.

VI - Pertence à Administração justificar e demonstrar, como é seu ónus, atenta a natureza sancionatória do processo disciplinar, que as infrações cometidas inviabilizam a manutenção da relação funcional, tendo essa demonstração de ser realizada em concreto, que o comportamento do arguido é suscetível de comprometer a continuidade do vínculo e daí justificar a escolha da pena disciplinar.

VII - Qualquer decisão administrativa pode ser controlada judicialmente quanto aos seus respetivos pressupostos de facto e de direito, por nessa parte, consistir em aspetos vinculados do ato, assim como, quanto à densificação do preenchimento do conceito indeterminado de inviabilidade da manutenção da relação funcional, necessário e instrumental à aplicação da pena disciplinar mais gravosa de demissão.

VIII - O controlo do erro manifesto de apreciação na qualificação dos factos corresponde a um exame de proporcionalidade da prognose levada a cabo pela Administração sobre conceitos indeterminados que referem pressupostos do ato.

IX - O princípio da proporcionalidade constitui um instrumento que permite ao juiz apreciar o valor dos motivos de facto do ato administrativo, com vista a determinar se justificam o seu conteúdo à luz da norma legal, designadamente, aferir se a medida é conforme ou adaptada à gravidade dos motivos, ou se é excessiva, tanto intervindo no controlo do poder vinculado, quer no controlo do poder discricionário.

X - O princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso dirige-se, por isso, a toda a atividade dos poderes públicos, sob a imposição de que, na prossecução dos fins de interesse público que lhe estão, constitucional e legalmente atribuídos, devem adotar as medidas idóneas à realização daqueles fins (de acordo com o subprincípio da adequação), além de, entre as medidas suscetíveis de alcançar os fins pretendidos, devem ser escolhidos os que consubstanciem um menor sacrifício dos direitos dos particulares (de acordo com o subprincípio da necessidade) e sem que a medida possa ser excessiva ou desrazoável, atendendo aos fins de interesse público prosseguidos e aos direitos dos particulares (de acordo com o subprincípio da proporcionalidade stricto sensu).

XI - No presente caso a pena de demissão aplicada afigura-se excessiva, não se mostrando nem adequada, nem necessária, para sancionar as condutas ilícitas apuradas (…)

XII - O juízo de inviabilidade de manutenção do vínculo laboral tem de assentar em pressupostos como a gravidade objetiva do facto cometido, o reflexo no exercício das funções e a personalidade do agente se revelar inadequada para o exercício de funções.”

126. O erro manifesto de apreciação resultou, como já tivemos oportunidade de frisar, do labor jurisprudencial do Conseil d'État francês, num contexto em que ainda não se tinham sido conceptualizados os princípios gerais da actividade administrativa, como instrumentos para conter e fiscalizar situações limite em que era patente que a administração estava a actuar ou a formular valorações de forma totalmente desrazoável e arbitrária.

127.Na ausência de uma base legal ou positiva, é perfeitamente compreensível que o juiz administrativo procurasse ancorar a extensão do controlo jurisdicional numa argumentação convincente e persuasiva: para legitimar a sindicância realizada e afastar qualquer receio de uma indevida e abusiva uma intrusão na esfera do mérito. em violação do princípio da separação de poderes, era indispensável clamar que o erro era ostensivo, clamoroso, notório, grosseiro, palmar, perceptível por qualquer pessoa (‘quelque profan').

128. Contudo, como foi demonstrado por Dominique Lagasse, que procedeu a uma análise, exaustiva e profunda, da jurisprudência belga e francesa sobre a figura do erro manifesto de apreciação numa obra publicada em 1986, o que é manifesto, grosseiro, palmar é a falta de racionalidade da medida e a sua arbitrariedade, à luz de padrões e critérios objectivos, perceptíveis por qualquer juiz (e não por qualquer pessoa).

129. Os qualificativos manifesto ou palmar não se reportam, por conseguinte, à maior ou menor dificuldade ou ao tempo despendido na análise da situação ou domínio dos conhecimentos que se revele necessária para que o tribunal se encontre capacitado para exercer o seu papel de fiscalização dos parâmetros mínimos de legalidade substancial que enformam os princípios gerais da actividade administrativa (cfr. L'erreur manifeste d'appreciation en droit administratif: essai sur les limites du pouvoir discrétionnaire de l'administratin, Bruylant 1987, p. 498 e pp. 508 a 510).

Como resulta da investigação realizada, a apelidada evidência do erro é, não raras vezes, muito pouco evidente e palmar, como se pode concluir de uma série de casos em que o Conseil d'État considerou evidentes erros de apreciação que os próprios auditores, que lhes prestam assessoria, reputavam não evidentes. Noutras situações os Juízes Conselheiros procederam a exames minuciosos detalhado das circunstâncias ou foi mesmo requerida o apoio de peritos e a realização de estudos técnicos para que os juízes se inteirassem das circunstâncias do caso.

130. Como explicita Vieira de Andrade, o erro manifesto de apreciação reporta-se a “um erro de avaliação claro e seguro (“clear error”), que não deixe quaisquer dúvidas ao juiz, ainda que após prova ou investigação, e não apenas o erro evidente, imediato, essencial ou “palmar”, designadamente na aplicação de conceitos imprecisos”, constituindo uma figura que se alicerça no princípio da racionalidade, princípio geral da actividade administrativa não positivado (cfr. Lições de Direito administrativo, 5ª edição, imprensa da Universidade de Coimbra, p. 63)

Pedro Gonçalves filia-se igualmente neste entendimento, que se caracteriza por colocar o acento tónico na evidente falta de nexo lógico entre os factos e a subsunção realizada, sem conferir relevância à maior ou menor dificuldade da sua apreensão (cfr. Manual de Direito administrativo, I, Almedina, 2019, p. 272).

131. Resulta da linha jurisprudencial deste Supremo Tribunal que não é perfilhada um conceito de erro manifesto, mais restritivo e limitador. Senão, vejamos:

- “Há erro grosseiro ou palmar na fixação da pena disciplinar quando esta é manifestamente injusta ou manifestamente desproporcionada, pelo que, tais casos, a Administração infringe os princípios constitucionais a que está vinculada da justiça e da proporcionalidade, nos termos do n.º 2 artigo 266º da Constituição da República” (cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 23.06.98, processo n.º 040332);

- “Erro grosseiro (...) que pode consistir na “manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP), princípio que funciona como limite intrínseco ao exercício de poderes discricionários.” (Acórdão do STA de 03.11.2004, processo n.º 0329/04);

- “(…) erro manifesto e grosseiro ou seja, apenas quando a medida aplicada se situa fora de um círculo das medidas possíveis aplicáveis ao caso concreto (…).Pelo que, só no caso concreto é que se pode fixar qual o alcance invalidante da exigência constitucional e legal da proporcionalidade, ou seja, se a pena aplicada é adequada à gravidade dos factos apurados, de modo que a pena seja idónea aos fins a atingir, e a menos gravosa para o arguido, em decorrência ou emanação também do princípio da intervenção mínima ligado ao princípio do "favor libertatis" (Acórdão do STA, de 05.04.2015, processo n.º 69591);

- “(…) erro grosseiro ou palmar, ou seja, em que a pena fixada se revele, em concreto, manifestamente injusta ou desproporcionada (idem);

- “ (…) erro grave, grosseiro ou evidente na operação de qualificação jurídica dos factos, a qual tem por objeto a relação entre os pressupostos de facto do ato e o conteúdo da norma jurídica”, pelo que não se encontra o juiz impedido de “sindicar a legalidade da decisão punitiva que ofenda os critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que ultrapasse os limites normativos correspondentes, aferindo se foram ou não ponderadas as circunstâncias concretas, que, pela sua gravidade, indiciariam a concreta pena aplicada e, no caso, a inviabilização da manutenção da relação funcional” (idem);

“O controlo do erro manifesto de apreciação na qualificação dos factos corresponde a um exame de proporcionalidade da prognose levada a cabo pela Administração sobre conceitos indeterminados que referem pressupostos do ato” (idem);

132. Face a este excurso jurisprudencial, não se pode deixar de concluir que o erro manifesto de apreciação é identificado - não por referência a características extrínsecas por se apresentar como flagrante, evidente, mesmo olhando para o caso à distância - mas antes por comportar, nos seus efeitos, uma ofensa aos princípios gerais da actividade administrativa, maxime, o princípio da proporcionalidade, na tripla vertente da adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu, o princípio da justiça, o princípio da imparcialidade, o principio da justiça e o principio da boa-fé.

B.6) Da exigência do grau de concretização dos parâmetros e critérios objetivos que o Tribunal a quo entendeu não se encontrarem verificados ou suficientemente preenchidos

133. O Acórdão recorrido começa por se delimitar o tema do recurso interposto nos seguintes termos:

“(…) Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se a determinar se a decisão disciplinar, com a aplicação concreta da pena de demissão ao recorrido, se deve manter, ao arrepio do decidido pelo Tribunal a quo, por violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade pelo recorrido que terá implicado, irremediavelmente, uma perda de confiança que colocou em causa a manutenção do vínculo laboral, tendo em conta os especiais deveres de confiança que a função profissional do recorrido impunha (trabalhador da Banco 1...).” (…)

134. Antes de mais, cumpre sublinhar, em nome do rigor, que a deliberação que determinou a aplicação da pena de demissão não se limitou a invocar a violação reiterada dos deveres e zelo e lealdade, como a Recorrente tem vindo a afirmar nas várias instâncias - antes se imputa “a violação grave de deveres profissionais que sobre ele impendiam, nomeadamente os de obediência, diligência, zelo, lealdade e isenção” - nem faz qualquer referência aos especiais deveres de confiança que os trabalhadores no sector bancário estão sujeitos, argumento que só é invocado, pela primeira vez, nas alegações de recurso para o Tribunal central na fase do processo judicial.

135. Como resulta do ponto 11 da matéria dada como provada:

“11) Em 02/06/2010, o Conselho de Administração da Ré produziu o relatório final, Deliberação de fls 45-46, aplicando ao autor a sanção disciplinar de demissão e ordenando a publicação da mesma, nos seguintes termos:

“Apreciado o processo disciplinar instaurado contra o empregado AA, o Conselho dá o seu inteiro acordo aos fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório Finai; considerando provados, nos termos do mesmo Relatório; os factos indicados peio instrutor do processo e que fazem parte da Nota de Culpa deduzida contra o arguido, colocado, à data dos factos, na Agência de Campolide, em Lisboa.

Tal Relatório constitui, pois, parte Integrante da presente Deliberação, para todos os efeitos legais.

Deste modo, tendo em consideração a conduta imputada ao arguido, consubstanciada, em síntese, no facto de:

Ter praticado atos de má gestão, suscetíveis de lesar patrimonialmente a Banco 1... em mais de uma centena de milhar de euros, ao ter promovido a concessão de crédito, nomeadamente a três clientes, através de cartões Banco 1... works, com aumentos sucessivos e injustificados dos respetivos "plafond" de crédito;

Ter movimentado 8 débitos a Crédito as contas de tais clientes, como se fossem suas, algumas vezes sem conhecimento dos titulares das mesmas contas, sendo que alguns desses movimentos foram artificiosos e fictícios, por não terem qualquer contrapartida física, e efetuados diretamente na “Banco 1...' que abria para o efeito, tendo por finalidade, nomeadamente, evitar registos de incumprimento;

Ter emitido, em nome da Banco 1..., declaração a autorizar a desvinculação de um cliente em empréstimo HP, que depois foi usada em escritura notarial, bem sabendo que não tinha competência para o efeito e que o fazia à revelia da respetiva hierarquia,

o Conselho concorda com a gravidade que emerge de tal conduta, que se traduziu na violação grave de deveres profissionais que sobre ele impendiam, nomeadamente os de obediência, diligência, zelo, lealdade e isenção, com a consequente quebra, absoluta e definitiva, da confiança indispensável ã subsistência da relação funcional.

Nestes termos, tendo em atenção aos atos praticados peio arguido, as circunstâncias nos concorrem contra o a favor do mesmo e o Parecer da Comissão de Trabalhadores, de acordo com os artigos 5.º, 6.º, n.º 10.º n.º 1, e 19.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis da 22 de Fevereiro de 1913, publicado no Diário do Governo n.º 44, de 24 de Fevereiro da 1913, que continua a aplicar-se na Banco 1..., conforme jurisprudência pacífica do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Administrativo - Acórdão de 24 de Maio da 2005, recurso n.º 927/02. Acórdão de 5 de Julho de 2005, recurso n.º 755/04-20, e Acórdão de 25 de Outubro de 2005, recurso n.º 831/04-20 -, o Conselho aplica ao empregado AA a sanção disciplinar da demissão.

Publique-se e dê-se conhecimento ao arguido, entregando-se-lhe cópia desta Deliberação e do Relatório do Instrutor do Processo, e remeta-se cópia desta Deliberação à Comissão de Trabalhadores.” (sublinhados nosso)

136.O Acórdão recorrido não concedeu provimento ao recurso, confirmando o Acórdão proferido em primeira instância, com a seguinte fundamentação:

“Na determinação concreta da medida da sanção disciplinar, ao decisor disciplinar impõe-se o respeito pelo princípio da proporcionalidade das sanções disciplinares, em que, seguindo os critérios definidos na lei aplicável, escolherá uma sanção que se apresente necessária, adequada e proporcional (proporcionalidade stricto sensu) às circunstâncias do caso em concreto.”

“Pois bem, determinam os artigos 7.º e 8.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913, aplicável ao recorrido, as circunstâncias atenuantes e agravantes, por um lado, e, por outro, os artigos 17.º e seguintes do mesmo Regulamento Disciplinar de Funcionários Civis de 1913, estipulam as condições de aplicação de cada sanção disciplinar em concreto.”

“(…) E está previsto, como circunstância atenuante, a confissão dos factos, que ocorreu nos autos, nos termos do artigo 8.º/2 do Regulamento Disciplinar de Funcionários Civis de 1913.”

“ (…) para além da referência aos depoimentos prestados em sede disciplinar, também consta como circunstâncias atenuantes, o bom comportamento anterior que, no caso do recorrido, ficou demonstrado documentalmente.”

“Portanto, entendeu-se na sentença recorrida que o ato punitivo, na sua ponderação entre as atenuantes e as agravantes, deveria culminar numa medida da pena que respeitasse o princípio da proporcionalidade e adequação.

E tal entendimento é de manter.

Vejamos porquê.

Para além das circunstâncias atenuantes que militaram a favor do recorrido, e que não se percebe em que medida foram efetivamente ponderados na decisão sancionatória, não foi aparentemente ponderada, também, a posição plasmada no parecer da Comissão de Trabalhadores, da entidade recorrente, como também sublinha a decisão sob recurso.

Se tivesse sido demonstrado em que medida foram concretamente ponderadas as circunstâncias atenuantes cabíveis, e inexistindo qualquer das circunstâncias agravantes previstas no artigo 7.º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 1913, ou seja, a premeditação, ter sido cometida nova infração durante o cumprimento de outra, a eventual existência de uma acumulação de infrações, a reincidência, então a decisão sancionatória aplicada (a mais grave - demissão) seria dificilmente compreensível. É certo que o recorrido cometeu o mesmo tipo de infração, relativamente a vários clientes, num dado período temporal, perguntando-se, a este propósito, que interpretação jurídica retirar deste facto?”

“(…) Na realidade, o Tribunal a quo fez uma adequada e correta interpretação dos normativos aplicáveis aos factos provados, porquanto, atentas as circunstâncias atenuantes, aplicáveis ao recorrido, considerando a soma das infrações como uma infração continuada, e no respeito pelos princípios da proporcionalidade e adequação na determinação concreta da sanção disciplinar, o recorrido deveria ser punido apenas com a pena aplicável à conduta mais grave que integra a continuação.

Ao ter sido aplicada a sanção mais grave de “demissão”, como bem foi referido pela sentença recorrida, “... fica-se sem se perceber que critérios objetivos foram utilizados, para se aplicar ao arguido a pena máxima e não outra pena inferior, por ventura mais adequada ao grau da culpa e às respetivas finalidades de punição. De resto o Relatório termina (fls 53) «(...) Tudo visto e ponderado, (...) submete-se à consideração do Exmo. Conselho (...) sobre a medida da pena disciplinar a aplicar ao arguido, se a demissão ou outra...”.

A decisão tomada pelo Tribunal a quo, fazendo uma adequada interpretação dos preceitos legais aplicáveis aos factos provados, não merece censura, devendo, por isso, manter-se.”(sublinhado nosso)

137. Em suma, no Acórdão recorrido julgou-se que a deliberação da Recorrente não procedia a qualquer concretização da apreciação e ponderação das circunstâncias atenuantes, nem das circunstâncias invocadas no Parecer da Comissão dos trabalhadores, sem atender ou fazer qualquer referência ao grau de culpa, nem às finalidades prosseguidas pelo poder disciplinar, a que acresce o facto de o Relatório final deixar em aberto a escolha da pena disciplinar a aplicar, se a pena de demissão ou outra, sem que a deliberação explicitasse e demonstrasse quais as razões pelas quais optou pela aplicação da pena disciplinar de demissão e não por outra pena disciplinar menos gravosa.

O Tribunal a quo limitou-se a constatar de que não era possível descortinar na fundamentação da deliberação que aplicou a pena disciplinar de demissão, nem nos fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório final para o qual esta remete, quais os critérios e parâmetros que efectivamente presidiram à decisão de aplicar a pena disciplinar mais grave; i.e., quais as razões e motivos pelas quais se concluiu pela inviabilização da relação funcional no futuro, e se optou pela demissão, em vez da aplicação da pena de aposentação compulsiva ou de uma sanção disciplinar correctiva sem carácter expulsivo.

Concluiu que tal consubstanciaria uma violação do princípio da proporcionalidade, nas vertentes da adequação e da necessidade da aplicação desta sanção expulsiva, razão pela qual o confirmou o julgamento de procedência da acção de impugnação, proferida em 1ª instância, anulando aquela deliberação.

138. Está, pois, em causa, saber se na decisão, na formulação concretamente usada pela Recorrente para a apreciação da justa causa é, ou não, exigível o grau de concretização dos critérios objetivos que o Tribunal a quo entendeu não terem sido devidamente explicitados e ponderados.

139. Na deliberação que determinou a aplicação da pena disciplinar de demissão faz-se uma referência genérica a terem sido consideradas as “circunstâncias que concorrem contra ou a favor do mesmo”.

140. Ora, o n.º 1 do artigo 8º do RDFC de 1913 qualifica como circunstância atenuante da infracção disciplinar o “bom comportamento anterior” do funcionário infractor, constituindo, portanto, a apreciação e sopeamento dessa circunstância um facto relevante para efeitos de determinação da pena disciplinar a aplicar, que decorre de uma vinculação legal.

O passado do ora Recorrido não tem qualquer mancha na relação com a Recorrente e da sua ficha A, no PA, fls. 275, nada existe em seu desabono.

Tal como salienta o tribunal a quo, filiando-se na decisão da 1ª instância, haveria que ponderar e sopesar "os mais de 31 anos de trabalho ao serviço da Banco 1..., cujos registos na sua ficha individual mostram a dedicação e a conduta profissional que tem pautado a sua vida, em que estão averbadas três promoções por mérito, sendo de realçar a sua boa conduta atestada pela ausência de qualquer sanção disciplinar."

141. Na deliberação que aplicou a pena disciplinar de demissão nenhuma menção é feita, porém, ao percurso profissional do Recorrido, salvo a referência totalmente genérica a que se teve em consideração todas as circunstâncias atenuantes e agravantes, sem sequer as indicar.

Não é minimamente explicitado, ainda menos concretizado, quais são essas circunstâncias nem em que medida é que foram devidamente tidas em conta e devidamente ponderadas na decisão que determinou a demissão.

142. Tal como se explanou no acórdão de 1ª instância, p. 15, com adesão do Tribunal a quo:

“(…) importa referir que, o depoimento das testemunhas ouvidas não desmerece em nada a dedicação e comportamento do A, nem a sua competência e zelo, e retira-se até que atribuem os factos à pressão da Ré sobre o seu pessoal, na luta comercial da concorrência, motivada pela prossecução dos objectivos de trabalho que a Banco 1... impõe à rede comercial, responsabilizando o órgão de gerência pelo cumprimento dos mesmos.”

143. Particularmente relevante e impressivo é o conteúdo e sentido do Parecer emitido pela Comissão de Trabalhadores, de 13/05/2010, a fls 391 e 392, do PA, transcrito no acórdão proferido em 1ª instância, nos termos que se seguem:

“A comissão de trabalhadores no seu parecer, referido no probatório, refere que embora seja «induzida a concluir» que o colega AA, pela análise ao processo, não cumpriu na íntegra os normativos internos, todavia, «a concorrência desenfreada, na ânsia desmedida de captar e fidelizar clientes, no sentido de cumprir os objectivos traçados superiormente, induz os trabalhadores a aligeirar procedimentos dos quais mais tarde se arrependem. Esta é uma prática que ocorre sistematicamente nas Instituições Bancárias em geral e na Banco 1... em particular.

Situações como esta estão a aumentar no seio da Instituição, mormente com cartões, com destaque para os Caixaworks, que têm vindo a originar vários processos disciplinares. A Banco 1... não pode nem deve ignorar a situação concorrencial do mercado e os factores circunstanciais, que envolvem muitas vezes decisões a vários níveis de responsabilidade. No relatório da DAI de 7/9/2009, a fls 252,(…). Neste mesmo relatório, a fls 253 (…) ‘'Não se detectaram ultrapassagens dos limites de competências delegadas (…)”.

E considera que o A “nunca teve intenção em retirar qualquer proveito ou benefício próprio da situação de que está a ser acusado, tal como ele afirma na sua defesa nos pontos 7 e 8, alegando que agiu de boa-fé, sem qualquer interesse pessoal e norteado pela preocupação de atingir os melhores resultados para a Banco 1...”.

Os mais de 31 anos de trabalho ao serviço da Banco 1..., cujos registos na sua ficha individual, mostram a dedicação e a conduta profissional que tem pautado a sua vida, em que estão averbadas três promoções por mérito, sendo de realçar a sua boa conduta atestada pela ausência de qualquer sanção disciplinar.

As testemunhas de defesa são unânimes em abonar a sua conduta profissional, indo ao ponto de afirmar que a pena disciplinar de demissão é manifestamente desproporcionada e inadequada ao comportamento verificado”.

144. Remata a Comissão dizendo que que se opõe “à pena de despedimento por a mesma ser demasiado injusta, drástica e desproporcionada”.

145. É certo que o Conselho de administração não estava vinculado a seguir a o conteúdo e sentido do Parecer emitido pela Comissão de Trabalhadores.

146. Todavia, o facto de esta ter alertado para o facto de a "a concorrência desenfreada, na ânsia desmedida de captar e fidelizar clientes, no sentido de cumprir os objetivos traçados superiormente, induz os trabalhadores a aligeirar procedimentos dos quais mais tarde se arrependem. Esta é uma prática que ocorre sistematicamente nas Instituições Bancárias em geral e na Banco 1... em particular", pronunciando-se no sentido de que a aplicação da pena de demissão se afigurava manifestamente desproporcionada e inadequada ao comportamento do Autor, naturalmente que exigiria um dever de especial ponderação destas circunstâncias ao nível da apreciação do pressuposto da gravidade da conduta, bem como da modalidade do grau de culpa do ora Recorrido.

147. Contudo, a deliberação do Conselho de Administração, aludindo ao Parecer da Comissão de trabalhadores, fá-lo de um modo totalmente abstracto e vago, sem sequer mencionar o sentido desse parecer, suscitando-se a legítima dúvida se efectivamente o titular do órgão disciplinar conhecia o seu conteúdo.

Impunha-se, pelo contrário, como bem decidiu o Tribunal a quo, que fossem aduzidas e concretizadas as razões, de facto e de direito, pelas quais o Conselho de administração não considerou relevantes na determinação da medida da pena disciplinar a circunstância da conduta do recorrido se inscrever numa tendência e prática generalizada no sector bancário, com particular incidência na Banco 1..., de aligeirar e facilitar a concessão de crédito, tendo-se verificado a abertura de vários procedimentos disciplinares relacionados com os cartões Caixaworks e de este ter, até então, apresentado uma folha de serviço imaculada e que atesta uma progressão na carreira por mérito.

148. Particular significado e relevo reveste o facto de o Relatório final em que assenta a deliberação do Conselho de administração concluir nos seguintes termos:

«(…) Tudo visto e ponderado, (…) submete-se à consideração do Exmo. Conselho (…) sobre a medida da pena disciplinar a aplicar ao arguido, se a demissão ou outra»

Ou seja, a determinação da pena disciplinar foi confiada e deixada em aberto ao órgão decisor, a quem caberia, de acordo com a valoração dos factos, das circunstâncias e dos vários elementos recolhidos no processo disciplinar, decidir qual das sanções disciplinares elencadas no artigo 6º do RDFC de 1913, a que acresce a consideração da possibilidade de aplicar a pena de aposentação compulsiva ou obrigatória, introduzido posteriormente em 1926, se justificava aplicar.

149. Caberia, outrossim, ao Conselho de Administração ponderar todos os factos relevantes e, com base na gravidade da infracção, no grau de culpa imputado ao funcionário e às demais circunstâncias, definir o maior ou menor grau de relevância de cada um desses elementos e enunciar razões, de facto e de direito, que presidiram à decisão de demissão, bem como os motivos pelos quais considerou que as infracções em causa não eram susceptíveis de legitimar a aplicação de uma pena disciplinar correctiva em detrimento de uma pena expulsiva.

150. E, igualmente, ponderar a aplicação de outra medida menos gravosa que se afigurasse apta a prosseguir as finalidades do poder disciplinar.

Optando pela aplicação da pena de demissão e não pela pena de aposentação compulsiva, que assegurando igualmente o afastamento definitivo do seu posto de trabalho, permitiria ao visado auferir de uma pensão, revelando-se, assim, menos gravosa para o infractor - haveria que fundamentar as razões e motivos desse acto lesivo do direito à segurança no emprego, a que corresponde o direito fundamental de fundamentação nos termos do n.º 2 do artigo 268º da CRP e alínea a) do n.º 1 do artigo 152º do CPA .

151. Acresce que decorre da alínea c) do n.º 1 do artigo 152º do CPA um dever autónomo de fundamentação quando o órgão competente decide em sentido contrário a um parecer emitido no decurso do procedimento, razão pela qual a deliberação que aplicou a pena de demissão teria de explicitar e fundamentar especificamente as razões em que se fundou para não considerar relevantes o conteúdo e o sentido da pronúncia do Parecer emitido pela Comissão de trabalhadores.

152.A fundamentação reveste especial importância quando estão em causa competências que envolvem poderes discricionários e/ou uma margem de livre apreciação de conceitos indeterminados de natureza valorativa, uma vez que só a exposição das razões de facto e de direito que presidiram à decisão permite identificar se os fundamentos invocados são conformes ao bloco de juridicidade ou, se, ao invés, foram violadas vinculações legais e/ou princípios gerais da actividade administrativa que podem ser sindicadas pelos tribunais administrativos.

O dever de fundamentação concretiza-se no dever de enunciar, ainda que de modo sucinto, desde que suficiente, os fundamentos de facto e de direito da decisão (justificação da prática do acto, através da explicitação das circunstâncias de facto que justificam a sua subsunção a uma determinada normas legal) e ainda, quando esteja em causa a formulação de valorações próprias da função administrativa, através da motivação da escolha de uma determinada medida (motivação do conteúdo do acto), com menção à apreciação e ponderação dos interesses e elementos relevantes realizadas.

A fundamentação constitucional e legalmente exigível, no caso sub judice, consistiria numa exposição clara, suficiente e congruente dos motivos de facto e de direito que concretamente ditaram o teor do acto (artigo 153º, n.º 1 do CPA), não podendo bastar-se com uma menção totalmente vaga e genérica às circunstâncias atenuantes, agravantes e ao Parecer da Comissão de trabalhadores, que formalmente são declarados como tendo sido tomados em conta através da utilização de uma fórmula passe partout, sem o mínimo de densificação, nem sequer uma referência que permita identificar a que circunstâncias se reporta a deliberação ou qual foi o sentido e conteúdo do referido Parecer.

153. Fica-se sem se saber se foram sequer conhecidas e ponderadas quaisquer das referidas circunstâncias. E, caso tenham sido tomadas em consideração, quais os fundamentos para não terem sido consideradas minimamente relevantes na decisão de escolha e determinação da pena disciplinar.

154. Transparece do exposto concomitantemente um manifesto défice de ponderação de todos os factos e elementos relevantes, o que se traduz na violação do princípio da imparcialidade, na sua vertente positiva, de imposição de um dever de tomar em consideração ponderativa e valorativa todos os interesses (públicos e privados) relevantes para produzir uma solução decisória assente em parâmetros racionais, objetivos e transparentes (artigo 9.º do CPA e artigo 266º, n.º 2 da CRP).

155. Decisiva, porém, é a falta de demonstração da ‘inviabilidade de manutenção da relação funcional', que constitui um pressuposto ineliminável da possibilidade de enquadrar a infracção na previsão da norma que legitima a aplicação da pena disciplinar de demissão, pressuposto que resulta do conceito de justa causa tal como recortado pela jurisprudência constitucional supra referida.

156. No Acórdão n.º 155/04, do Tribunal Constitucional, de 16.03.2004, processo n.º 187/04, filiando-se e retomando jurisprudência anterior, voltou a reafirmar-se, na esteira do entendimento preconizado no Acórdão do Plenário n.º 306/2003 e no Acórdão n.º 581/95, o seguinte:

“(…) a proibição dos despedimentos sem justa causa apresenta-se como elemento central da segurança no emprego, como a «garantia da garantia».

Enquanto pauta de valoração, que carece de preenchimento, a «justa causa» implica uma abertura hermenêutica à estrutura geral da Constituição e à ordem de valores que entranha essa estrutura. Se bem que a «justa causa» se subtraia a uma definição conceptual, excluindo assim um método subsuntivo para lhe conferir operatividade, ela não pode ter-se como «fórmula vazia pseudo normativa» compatível «com todas ou quase todas as formas concretas de comportamento e regras de comportamento. Ao invés, contém uma ideia jurídica específica» (Karl Larenz, referindo-se às pautas de regulação que carecem de preenchimento valorativo e exemplificando precisamente com a «justa causa» (Metodologia da Ciência do Direito, tradução portuguesa, 2.ª edição, a partir da 5.ª edição alemã de 1983, Lisboa, 1989, págs. 263 264)”.

(…) “Essa ideia tem expressão exemplar no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 107/88 (citado): «(...) A garantia de segurança do emprego (...) postula, desde logo, a garantia da estabilidade da posição do trabalhador na relação de trabalho e de emprego e a sua não funcionalização aos interesses da entidade patronal. E esta verificação não pode deixar de interpenetrar o verdadeiro sentido da justa causa para despedimento e a avaliação constitucional que sobre ela se empreenda»

(…) “Na teleologia da norma do artigo 53.º da Constituição está pois a ideia de que a estabilidade do emprego envolve uma «resistência» aos desígnios do empregador, que ela não pode ser posta em causa por mero exercício da vontade deste.

Este sentido nuclear assinalou o a jurisprudência constitucional ao conceito de justa causa e à garantia, que funda, da segurança no emprego. Em vários momentos deixou claro que em nenhuma circunstância estão justificados os despedimentos arbitrários ou discricionários.”

157. Como sublinham Gomes Canotilho/Vital Moreira (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol.1, Coimbra editora, 2007, anotação ao artigo 53º, pp. 709-710).

“A garantia do direito à segurança no emprego e da proibição de despedimentos sem justa causa não pode deixar de observar requisitos particularmente exigentes:

(a) princípio da definição legal quanto aos pressupostos de facto e de direito que constituem justa causa de despedimento;

(b) inadmissibilidade de causas absolutas de despedimento, pois, estando em causa direitos, liberdades e garantias, a licitude do despedimento só pode aferir-se perante as circunstâncias concretas de cada caso, devendo elas ser susceptíveis de controlo pelo juiz (…);

(c) princípio da proporcionalidade (proibição do excesso), com observância das dimensões da necessidade, adequação e proporcionalidade;

(d) controlo das prognoses, pois o motivo da restrição tem de aferir-se pela subsistência, no futuro, das razões invocadas como ultima ratio do despedimento;

(e) garantia de um processo justo (…);

(f) reintegração e adequada indemnização no caso de despedimento ilícito” (sublinhado e parágrafos nossos)

158. O poder disciplinar de determinação da pena aplicável reveste a natureza de um poder discricionário de escolha da sanção disciplinar a aplicar a infracções subsumíveis à previsão de diversas normas, dentro do círculo das várias penas disciplinares nelas previstas.

159. O seu exercício, comportando embora uma margem de liberdade de decisão no que respeita à pena disciplinar a aplicar, deve ser exercido de acordo com os pressupostos e critérios legalmente definidos.

160. A escolha e aplicação de uma pena disciplinar expulsiva, seja a demissão, seja a aposentação compulsiva, pressupõem, no quadro constitucional, que o órgão disciplinar competente demonstre que as concretas infracções geraram uma situação de ‘impossibilidade prática de subsistência da relação funcional'.

161. Este conceito de inviabilização da manutenção da relação funcional concretiza-se através de juízos de prognose, na fixação dos quais a Administração goza de uma margem de livre apreciação e valoração, que está contida e orientada por uma série de vinculações legais.

162. Como tem sido assinalado por este Tribunal, a escolha e determinação da pena disciplinar aplicável deve assentar na gravidade objetiva do facto cometido, no reflexo dos seus efeitos no desenvolvimento da função exercida e no reconhecimento, através da natureza do facto e das circunstâncias do caso concreto, de que o seu autor apresenta traços e características de personalidade inadequados ao exercício de funções públicas ou que a natureza das infracções cometidas afecta, de forma irremediável, o prestígio e a imagem da entidade em causa (cfr. os Acórdão do STA, de 30.01.2025, processo n.º 56/19.2BALSB, Acórdão do STA, de 21.02.2024, processo n.º 368/21.5BESNT, Acórdão do STA, de 30.05.2019, processo n.º 02474/12.8BELSB, Acórdão do STA, de 01.04.2003, processo n.º 1228/02, Acórdão do STA, de 06.10.1993, processo n.º 30463).

163. Como bem alertam Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, constitui:

“pressuposto essencial da aplicabilidade destas penas a impossibilidade de subsistência da relação funcional, pelo que a infracção terá de assumir uma gravidade tal que comprometa irremediavelmente a manutenção da relação de emprego, não podendo as exigências disciplinares do serviço ser acauteladas com a aplicação de qualquer outra pena.

Terão, como tal, de ser comportamentos praticados com culpa muito grave, fundamentalmente dolosos, que sejam mais gravosos do que os justificam a pena de suspensão e que tornem o trabalhador indigno de permanecer ao serviço de interesse geral ou, pelo menos, justifiquem que a este não seja exigível continuar a ter aquele ao seu serviço.

A manutenção do vínculo jurídico com um trabalhador que adopte tal comportamento seria, como tal, absolutamente prejudicial para o interesse colectivo e para a própria imagem, prestígio e eficiência do serviço público, pelo que só restará ao dirigente máximo do mesmo fazer cessar o vínculo funcional” (cfr. Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 1º vol., Coimbra Editora, 2014, pp. 558-559).

154. A deliberação em causa limita-se, porém, a extrair da gravidade das infracções a consequência da “quebra, absoluta e definitiva, da confiança indispensável ã subsistência da relação funcional”.

Nada mais se explicita.

155. Uma deliberação que determina a aplicação da pena de demissão, limitando-se a reproduzir a fórmula legal como resultando de uma quebra de confiança, é tautológica e priva o destinatário e o tribunal do iter justificativo racional dessa decisão, tornando a exigência da verificação do pressuposto legal da inviabilidade da manutenção da relação funcional - parâmetro que decorre directamente da jurisprudência constitucional relativa à garantia da proibição do despedimento sem justa causa - numa formalidade vazia e destituída de qualquer valia para efeitos de controlo jurisdicional.

156. Cumpre, aliás, reiterar que nem a deliberação em causa, nem o Relatório final, invocam a especial relevância da confiança institucional exigível no sector bancário aos seus funcionários, argumento que só surge em sede de recurso jurisdicional e, em particular, nas Alegações deste recurso de revista, como justificando uma dispensa ou, pelo menos, uma atenuação do nível de densificação exigível dos pressupostos legais.

157. Cumpre esclarecer que não se põe em causa que sectores há, como o sector bancário, em que efectivamente a confiança assume uma especial proeminência e particular relevância na relação laboral e no vínculo de emprego público.

158. A verdade, porém, é que no quadro constitucional e legal vigente não estão previstos, nem são admitidos, despedimentos fundados numa perda de confiança subjetivamente valorada pela entidade empregadora, mas tão-somente despedimentos fundados em justa causa, i.e., na demonstração da inviabilidade de manutenção da relação funcional em face das circunstâncias do caso concreto.

159. Importa sublinhar, a este propósito, que a impossibilidade prática de subsistência da relação funcional poderia, inclusive, fundar-se numa quebra de confiança definitiva e irreversível - desde que, mas apenas se - essa quebra fosse alicerçada num juízo de prognose devidamente circunstanciado, em que se demonstrasse, de forma cabal e lógica que, tudo ponderado e sopesado, se concluíra pela inaptidão e incapacidade de o Recorrido vir a desempenhar, no futuro, as suas funções no estrito respeito das instruções e directivas internas, sem prejudicar e colocar em risco os interesses prosseguidos pela Banco 1....

Mas, para tanto, esse juízo de prognose teria de ser demonstrado pela ora Recorrente, sobre a qual recai o ónus dessa fundamentação, com recurso a elementos e dados objectivos e concretos e não com base em alegações vagas da uma definitiva e irreversível perda de confiança.

160. Aliás, estranho seria que o legislador estivesse sujeito a um dever de densificação qualificado, na definição dos pressupostos e critérios que habilitam o despedimento ou demissão por justa causa, e a administração pudesse estar isenta de análogo dever de concretização suficiente no preenchimento daqueles parâmetros e critérios, ademais quando actua no quadro heterodeterminado pelo poder legislativo.

161. Como este Supremo já teve oportunidade de afirmar, “para a apreciação da possível inviabilidade da manutenção da relação funcional não basta dar como provado o cometimento das infrações e a sua gravidade objetiva, mas, de igual forma, é imprescindível provar, mediante juízo de prognose, que o cometimento de infração ou infrações disciplinares comprometia de forma irremediável essa manutenção” (cf. Acórdão do STA, de 30.05.2019, proc. n.º 2474/12.8BELSB).

162. Ora, no caso sub judice, a demonstração de que não seria exigível impor à entidade empregadora a manutenção de tal vínculo pressupunha que fossem aduzidas razões consistentes e racionais para infirmar os factos que foram levados ao procedimento disciplinar e que, aparentemente, parecem indiciar uma conclusão em sentido diametralmente oposto.

163. Como se afirmou no Acórdão do STA de 02.06.2011, processo n.º 0103/11, “o juízo de prognose acerca dessa inviabilidade partia, como condição necessária, da gravidade objetiva da falta. Mas essa condição necessária não era suficiente, pois a infração disciplinar devia também revelar que, fosse pela especial personalidade do arguido, fosse pelas repercussões da falta no futuro, definitivamente se rompera a possibilidade da relação funcional persistir”.

Acrescentou-se, ainda, no referido acórdão, que os factos reveladores desse “plus”, para além da mera gravidade objetiva da infração, tinham que ser levados à acusação - para serem discutidos e, caso se revelassem verdadeiros e fossem comprovados, neles se estribar o juízo de prognose sobre a inviabilidade da manutenção da relação funcional - sob pena de o ato aplicativo da pena expulsiva ser destituído de uma base fáctica suficiente para legitimar aa aplicação de uma pena disciplinar de demissão, a pena mais gravosa.

164. No mesmo sentido, afirmou-se no Acórdão do STA, de 21.02.2024, processo n.º 0368/21.5BESNT, que não basta à Administração invocar conceitos abstratos ou conclusivos, incumbindo-lhe o ónus de demonstrar, em concreto, que as infrações cometidas inviabilizam efetivamente a manutenção da relação funcional.

Aí se afirmou expressamente que “não se dispensa a Administração de demonstrar a sua respetiva verificação em concreto” e que “pertence à Administração justificar e demonstrar (...) que as infrações cometidas inviabilizam a manutenção da relação funcional”.

Ora, no caso presente, a deliberação disciplinar limita-se essencialmente a afirmar a existência de uma “quebra, absoluta e definitiva, da confiança indispensável à subsistência da relação funcional” como consequência, necessária e automática, da gravidade das infrações disciplinares, sem proceder, porém, à efetiva densificação factual e valorativa desse juízo prognóstico.

Para a formulação deste juízo de prognose haveria, em particular, que proceder à apreciação, ponderação e sopesamento de todos os elementos factuais que constam do procedimento disciplinar, designadamente, a ausência de antecedentes disciplinares, os mais de trinta anos de serviço, marcado por três promoções por mérito, as referências extremamente abonatórias constantes da prova testemunhal, o parecer desfavorável da Comissão de Trabalhadores quanto à aplicação da pena expulsiva, a inexistência de demonstração de obtenção de qualquer proveito ou benefício pessoal resultante das infracções e o contexto de forte pressão comercial descrito nos autos.

165. Mais, este conjunto de dados objectivos e concretos parecem infirmar a alegada inviabilidade da manutenção da relação funcional. Ao invés, tudo aparenta apontar para que a aplicação de uma pena correctiva fosse adequada a garantir que o arguido, no futuro, passasse a cumprir escrupulosamente as suas funções, na estrita observância das circulares e directivas internas e demais boas práticas, restabelecendo uma conduta pautada pelo respeito aos deveres gerais e especiais, tal como o fez durante 30 anos, sem receber qualquer reparo.

166.O contexto descrito justificaria, por conseguinte, uma fundamentação particularmente acrescida, enunciando-se as razões que legitimam a desconsideração do acervo de factos e circunstâncias descritas e as razões pelas quais outros elementos foram considerados preponderantes.

167. Há que não olvidar que o próprio facto de o Relatório disciplinar deixar em aberto a escolha da sanção (“se a demissão ou outra”) é uma circunstância particularmente significativa, na medida em que fragiliza a ideia de uma inevitabilidade manifesta da aplicação da pena expulsiva.

168. Acresce que, como se salientou no Acórdão recorrido;

“o poder disciplinar apresenta uma finalidade simultaneamente repressiva e preventiva, na medida em que procura prevenir violações aos deveres funcionais, mas também visa conseguir a repressão das infrações disciplinares já praticadas. A prevenção geral visa atuar psicologicamente sobre a generalidade dos trabalhadores, demovendo-os de violarem os deveres funcionais a que estão vinculados sob receio da aplicabilidade e execução da sanção disciplinar. Já a prevenção especial positiva corresponde à proteção do seu fim específico pretendido pelo empregador de o trabalhador passar a cumprir os deveres e as obrigações.

Em suma, a finalidade principal do poder disciplinar não é reprimir e punir as violações do trabalhador, como também não é compensar a Administração pelo “dano sofrido”, mas antes que o particular adote uma conduta que vá de encontro ao cumprimento daqueles deveres a que se vinculou: fala-se assim de uma prevenção especial.

E parece ser este o entendimento acolhido pelo Tribunal Constitucional ao considerar que “…as medidas disciplinares visam a proteção da capacidade funcional da Administração e têm como principal finalidade a prevenção especial ou correção, motivando o agente administrativo que praticou uma infração disciplinar para o cumprimento, no futuro, dos seus deveres, sendo as finalidades retributiva e de prevenção geral só secundária ou acessoriamente realizadas...” - vide Acórdão TC n.º 858/2014, de 10 de dezembro de 2014, Processo n.º 360/2014, DR, Série II, de 27 de fevereiro de 2015, pp. 5143-5147.”

169. Não se pode, assim, deixar de concluir que ambas as instâncias não procederam a uma indevida substituição da Administração no exercício da margem de livre decisão (discricionariedade) e da margem de livre apreciação de conceitos verdadeiramente indeterminados que lhe assiste no âmbito disciplinar.

170. Limitaram-se a sindicar - como lhes competia - o respeito pelas vinculações permanentes e as vinculações especificas que incidem sobre o exercício de poderes discricionários e a margem de livre apreciação de conceitos indeterminados de natureza valorativa e a controlar o respeito pelos seus limites internos e imanentes por via do princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de adequação (no que concerne ao juízo de prognose quanto à inviabilidade da manutenção da relação funcional) e de necessidade (no que respeita ao exercício discricionário do poder disciplinar de escolha e determinação da pena disciplinar).

171. De resto, no caso dos autos, a ausência de um critério adequado que sustente a decisão de aplicação da pena disciplinar de demissão face aos factos e circunstâncias do caso, ou melhor, a sua inaptidão para demonstrar o preenchimento do pressuposto legal inviabilidade da manutenção da relação funcional, pressuposto indispensável para a aplicação dessa pena, mereceria, de per se, a sua qualificação como padecendo de um erro manifesto de apreciação por se afigurar ostensivamente desadequada e manifestamente injusta, a que acresce o carácter notoriamente excessivo da escolha da pena disciplinar mais grave.

V. Decisão

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e manter, também na parte objeto desta revista, o acórdão recorrido, embora em parte com uma diversa fundamentação.

Custas da responsabilidade do Recorrente, cujo decaimento foi total.

14 de Julho de 2026

Notifique-se

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Lisboa, 14 de Julho de 2026. - Ana Gouveia e Freitas Martins (relatora por vencimento) - Frederico Macedo Branco (voto de vencido) - Helena Maria Mesquita Ribeiro.

O direito sancionatório disciplinar pune os comportamentos que, consubstanciados no caso concreto pela factualidade apurada e definida no procedimento disciplinar, em juízo subsuntivo não integrem as qualidades abstratamente elencadas.

A questão aqui a analisar prende-se predominantemente com a necessidade de verificar se o procedimento disciplinar subjacente à aplicação da pena aqui objeto de impugnação, foi instruído de forma correta e no cumprimento dos normativos legal e constitucionalmente aplicáveis.

Como é sabido, o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, conforme entendimento corrente dos Tribunais Administrativos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes.

Para o Acórdão recorrido, “(...) as questões suscitadas resumem-se a determinar se a decisão disciplinar, com aplicação concreta da pena de demissão ao recorrido, se deve manter, ao arrepio do decidido pelo Tribunal a quo, por violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade pelo recorrido que terá implicado, irremediavelmente, uma perda de confiança que colocou em causa a manutenção do vínculo laboral, tendo em conta os especiais deveres de confiança que a função profissional do recorrido impunha (trabalhador da Banco 1...).”

Está, pois, em causa, saber se na decisão, em concreto na formulação usada pela Recorrente para a apreciação da justa causa é, ou não, exigível o grau de concretização dos critérios objetivos que o Tribunal a quo entendeu ser insuficiente.

Como resulta do Acórdão de Apreciação Preliminar deste STA, o entendimento adotado no Acórdão recorrido não acompanha aquele que tem sido entendido pela Jurisprudência do STA.

É incontornável que a violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade que impendiam sobre o Autor implicaram compreensivelmente a perda de confiança por parte da hierarquia, o que necessária e expressamente inviabilizou a manutenção da relação funcional, mostrando-se a pena de demissão aceitável no âmbito da discricionariedade atribuída para o efeito à Banco 1....

Resulta da Acusação, por remissão para o Processo Instrutor, um conjunto significativo e alargado de irregularidades praticadas pelo aqui Recorrido.

É pois patente a violação reiterada dos deveres de zelo e lealdade que impendiam sobre o Recorrido, o que compreensivelmente determinou a perda de confiança da Banco 1... relativamente ao seu funcionário, o que necessariamente inviabilizou a manutenção da relação funcional, como expressamente é referido, na Acusação, no Relatório Disciplinar e na decisão punitiva.

Não se acompanha, pois, o entendimento das instâncias, de acordo com o qual a ação deveria ser julgada procedente “por força da violação dos critérios e dos princípios de ponderação dos factos e dos critérios de escolha da pena, de modo adequado e proporcional à culpa do arguido, à violação dos bens jurídicos tutelados disciplinarmente e às finalidades da punição disciplinar.”

Com efeito, no plano de valoração da conduta do Recorrido, não pode ignorar-se que o sector bancário corporiza uma atividade onde a confiança é essencial.

Neste sentido, veja-se o decidido no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 17.10.2001 (Procº n.º 01S700), onde se sumariou:

“1 - A infidelidade, por pequena que seja, é grave porque quebra a confiança que tem de existir, entre o empregador e o trabalhador, como elemento fundamental do vínculo laboral, mais o sendo ainda quando a entidade empregadora tem como objeto uma atividade em que a mercadoria transacionada é o dinheiro e o crédito, onde o princípio da confiança tem de ser visto como um valor ainda mais absoluto.

2 - O manuseamento de valores monetários implica uma honestidade acima de toda a prova e a entidade empregadora tem de ter absoluta confiança no trabalhador, pois que, ferida essa confiança, a subsistência da relação laboral torna-se imediata e praticamente impossível, independentemente de a ferida ter sido grande ou pequena, já que em causa está um valor absoluto, que não admite gradações.”

Incontornavelmente, a atividade exercida pelo Gerente Bancário, aqui Recorrido, traduz-se no exercício de uma “função de confiança” na organização técnico-laboral criada e mantida pelo empregador.

Compreensivelmente, exige-se aos trabalhadores bancários uma postura de inequívoca transparência, insuspeita lealdade de cooperação, idoneidade e boa-fé na execução das suas funções, respeitando escrupulosamente as regras do contrato e da lei.

Como se discorreu em Acórdão do STJ, n.º 1214/06.5TTPRT.P1.S1 de 18.02.2011, não se pode esquecer que a atividade prestada pelos trabalhadores bancários, em especial, é essencialmente baseada na confiança e na lealdade, pelo que o mais pequeno desvio de conduta se repercute na quebra irremediável da confiança pressuposta na relação laboral, independentemente das consequências mais ou menos gravosas em termos patrimoniais que desse desvio possam ter resultado, podendo a violação destes deveres acarretar prejuízos avultados para o bom nome, imagem e credibilidade que uma instituição bancária tem que possuir, como depositária e gestora das poupanças dos respetivos associados e clientes.

Igualmente se afirmou no Acórdão do STA de 2.12.2009, Proc.º n.º 0310709:

(…)

II - Se é certo que cabe dentro da competência do Tribunal analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infrações disciplinares, já lhe escapa a competência para apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, isto é, quando seja manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida, por esta ser uma tarefa da Administração inserida na chamada discricionariedade técnica ou administrativa.

III - E, se assim é, e se a Banco 1... entendeu sancionar o comportamento da Recorrente com a pena de demissão em vez de lhe aplicar a pena de aposentação compulsiva nenhuma censura se lhe pode dirigir visto ser claro, por um lado, que tal sanção é adequada e proporcional à sua gravidade e, por outro, que a mesma não resulta da utilização de critérios inadmissíveis nem é o resultado de um erro ostensivamente grosseiro.”

Em função de tudo quanto se discorreu e transcreveu, entende-se que a pena de demissão aplicada está plenamente em linha com o legalmente estatuído, sendo que cabe aos Tribunais determinar se os factos invocados para justificar a inviabilidade da manutenção da relação funcionar são suficientes para o efeito ou, noutra perspetiva, se foram considerados todos os factos relevantes.

Em função da prova produzida, mal se compreende como se pode entender que os factos invocados na decisão punitiva, objeto de impugnação, não são suficientes para demonstrar a inviabilidade da manutenção da relação funcional.

Manter ao serviço de Instituição Bancária alguém que deu provas de não estar à altura dos deveres funcionais acrescidos de um funcionário Bancário, evidencia a consolidação de um sentimento de impunidade permissiva, que ensombraria a imagem do próprio Banco.

Como se discorreu no recente Acórdão do STA de 19-03-2026, no processo n.º1581/11.9BELSB - Julgamento Ampliado 1.ªSecção, com relevância para a questão aqui controvertida, «A aplicação de uma medida expulsiva - quer se trate de demissão quer de aposentação compulsiva - só pode ter lugar quando a conduta do infrator atinge de tal forma o prestígio e a credibilidade da instituição de que faz parte que a sua não aplicação não só iria contribuir para degradar a imagem de seriedade e de isenção dessa instituição como também poderia ser considerada pela opinião pública como chocante ou escandalosa.(…)”.

Entende-se, assim, que a aplicação da pena de demissão ao Recorrido se encontra devida e adequadamente justificada e fundamentada, sendo que se encontram expressos na decisão punitiva, por remissão para processo disciplinar (Acusação e Relatório Final), todos os pressupostos de facto fundamentadores da inviabilidade da manutenção da relação funcional.

Aliás, reitera-se, a pena expulsiva terá tido por objetivo, para além de sancionar os comportamentos ilícitos do arguido, também e igualmente, impedir que se consolidasse um pernicioso sentimento de impunidade permissiva, sempre nefasto em qualquer organização, pelo risco de “contágio” das atitudes prevaricadoras, no caso, de funcionários bancários.

Perante os factos imputados ao Recorrido, entende-se que a fixação da pena disciplinar de demissão nos presentes autos se revele manifestamente proporcional, sem que se evidenciem quaisquer erros grosseiros na instrução procedimental, nomeadamente pela aplicação de quaisquer critérios de valoração inadmissíveis, em face do que teríamos dado provimento ao Recurso, julgando-se a Ação improcedente.