I - Em matéria de recuperação de auxílios ilegais, o TJUE não afasta em absoluto a suspensão da execução fiscal mediante prestação de garantia; o que exige é que tal garantia “prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio”.

II - A citação efetuada nos autos foi omissa quanto a tal possibilidade, incumprindo exigências decorrentes do artigo 190º, nº2 do CPPT.

III - Verifica-se, portanto, uma omissão de formalidade da citação que constitui nulidade desse ato, na medida em que prejudica a defesa da Executada [cfr. artigo 191º, nºs 1 e 4, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do artigo 2º do CPPT].

IV - A citação em causa deve ser realizada por meio de notificação à Exequente da formalidade omitida (possibilidade de suspender a execução com a prestação de garantia nos restritos termos admitidos e indicação do valor devido para esse efeito) e, bem assim, com a menção expressa ao prazo que para tanto legalmente dispõe.

V - Nada obsta, antes se mostra imposto legalmente, que subsistam na ordem jurídica os atos que por essa nulidade não sejam afetados.

Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I - RELATÓRIO

A A... Unipessoal, LDA. (Zona Franca da Madeira) interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Funchal que julgou improcedente a reclamação por si apresentada, ao abrigo do artigo 276º e ss do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), do despacho do Serviço de Finanças do Funchal 1, de 10/05/24, que indeferiu o pedido de reconhecimento da nulidade da citação no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...65, instaurado para cobrança coerciva da dívida de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), do exercício de 2014, no montante global de € 68 704,95.

A Recorrente apresentou alegações que concluiu nos seguintes termos:

A. O presente recurso tem por objeto a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que decidiu pela improcedência da reclamação judicial deduzida pela ora Recorrente, nos termos e para os efeitos do artigo 276.º e seguintes do CPPT, contra a decisão de indeferimento do pedido de reconhecimento de nulidade da citação efetuada no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...65, proferida pelo Exma. Sr.ª Chefe do Serviço de Finanças do Funchal 1, Sr.ª Dr.ª AA,

B. e deve ter subida imediata nos próprios autos para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, por respeitar exclusivamente a matéria de direito (artigos 280.º, n.º 1 e 286.º, n.º 1 do CPPT) e com efeito suspensivo (artigos 278.º, n.º 3 e 6 e 286.º, n.º 2 do CPPT).

C. A Sentença recorrida padece de erro de julgamento na interpretação das normas nacionais previstas no regime de execução fiscal no CPPT e LGT, relacionadas com os direitos e garantias dos executados, nomeadamente nos artigos 163.º, 169.º, 189.º, 190.º, 196.º, 200.º do CPPT e artigo 52.º e 53.º da LGT,

D. na medida em que considera que o ato de indeferimento do requerimento a arguir a nulidade de citação não é ilegal quando entende que a citação em causa não é nula, mesmo negando ao executado os direitos e garantias previstos no CPPT e LGT, nomeadamente nas normas acima referidas.

E. Fazendo assim uma seleção ad hoc e sem base na lei das normas nacionais aplicáveis no âmbito do procedimento de recuperação de auxílios de Estado.

F. Defendeu-se na Sentença recorrida, com base na Decisão da Comissão e dos normativos europeus, que o princípio do primado, do efeito direto e a obrigação de recuperação de auxílios devem-se sobrepor sobre os aludidos direitos e garantias dos executados, nomeadamente o de prestar ou dispensar a garantia ou efetuar o pagamento em prestações para suspensão de processos de execução fiscal - quando a legalidade do ato tributário é contestada -, não sendo admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio de Estado declarado ilegal,

G. entendendo como tal a possibilidade de prestação de garantia ou dispensa da mesma e o pagamento em prestações.

H. A Recorrente não pode concordar com este entendimento e com a forma como a AT pretende recuperar os auxílios de Estado, a qual foi validada pelo Tribunal a quo.

I. A AT, que não tem poder legislativo, não pode derrogar a aplicação das normas nacionais - como são as que estão ínsitas nos artigos 163.º, 169.º, 189.º, 190.º, 196.º, 200.º do CPPT e artigo 52.º da LGT - em face do Princípio do Estado de Direito e da legalidade tributária consagrados nos artigos 2.º e 103.º n.º 3 da CRP.

J. Tem sido este o entendimento dos recentes acórdãos proferidos pelo STA que conclui expressamente numa situação igual ao caso vertente que os normativos europeus e a Decisão da Comissão não equivale a “permitir que se deva entender que cabe às entidades administrativas construir autênticos regimes Ad hoc para lograr tal desiderato, adaptando as partes que entenda úteis a tal celeridade e desaplicando aquelas outras que conflituem com o mesmo.” (acórdão proferido no âmbito do processo n.º 088/24.9BEFUN).

K. No mesmo sentido, num processo em que o Reclamante solicitou a dispensa da prestação de garantia, a qual foi indeferida pela AT, o STA também veio confirmar que não se pode recusar logo à partida a “suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, só porque, supostamente, seria isso que resultaria dos instrumentos de Direito da União Europeia invocados, tal como o fez a AT. Sendo essa atuação ainda mais censurável por se apoiar, sobretudo, numa comunicação da Comissão - 2019/C 247/01 - (de onde são citadas várias partes), centrada unicamente na recuperação dos auxílios (sem considerar as especificidades do caso concreto no confronto com leis nacionais e respetivo enquadramento constitucional particular) (acórdão proferido no âmbito do processo n.º 033/24.1BEFUN).

L. Acresce que não existe na lei nacional nenhuma derrogação da aplicação das normas nacionais, nomeadamente no que concerne à prestação ou dispensa de garantia, ou pagamento em prestações, no contexto de procedimentos de recuperação de auxílios de Estado.

M. Neste sentido, deverá a sentença recorrida ser revista no sentido da jurisprudência acima citada, nos termos do disposto o artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, por forma a alcançar-se uma interpretação e aplicação uniformes do direito.

N. Em face de tudo quanto se vem expondo, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado e a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que determine a procedência da reclamação.

Nestes termos e nos mais de Direito requer-se a V. Exa. se digne admitir o presente recurso e julgá-lo procedente, por provado, revogar a Sentença recorrida e substituí-la por outra que determine a procedência da reclamação.

Com efeito, lê-se no referido acórdão do STA, além do mais, o seguinte:

“2.2.2. Sucede que, como consta dos acórdãos deste Supremo Tribunal de 11 de Setembro de 2024 (Processos 0117/24.6BEFUN, 0148/24.6BEFUN e 0221/24.0BEFUN) “é do conhecimento oficial que estão pendentes neste Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal [e outros] diversos processos cujos litígios tem por objecto a mesma questão de fundo que aqui está em causa, sendo que, conforme informação prestada e documentalmente comprovada neste (e noutros processos), no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN foi formulado ao TJUE pedido de reenvio prejudicial, o qual, segundo também documento constante dos autos, foi aí recebido, tendo-lhe sido atribuído o n.º C-545/24.

(…)

Assim, tendo em consideração a identidade da questão de mérito colocada em todos os processos mencionados e o pedido de reenvio prejudicial formulado, entende-se que é, por ora, e pelo menos até que o TJUE profira despacho de admissão do reenvio prejudicial que lhe foi submetido, de suspender a presente instância, nos termos do preceituado nos artigos 269.º, n.º 1, alínea c), e 272.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.”

Foi determinado o fim da suspensão da instância anteriormente determinada e ouvido, na sequência, o Exmo. PGA, o qual se pronunciou “no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional.”

Cumpre, agora, decidir, uma vez que a tal nada obsta. Com dispensa dos vistos, vem o processo submetido à conferência desta Secção de Contencioso Tributário para decisão.

II - FUNDAMENTAÇÃO

- De facto

É a seguinte a matéria de facto constante da sentença recorrida:

Em face da prova carreada para os autos, o Tribunal julga provados os seguintes factos:

1. Pelo Serviço de Finanças do Funchal - 1 foi instaurado contra A... UNIPESSOAL LDA ZONA FRANCA DA MADEIRA, o processo de execução fiscal n.º ...65, por dívidas de IRC do exercício de 2014 - recuperação de auxílios, no valor global de € 68 704,95 (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e citação junta à p.i.);

2. Citada, a aqui Reclamante apresentou junto do Serviço de Finanças do Funchal - 1 requerimento a arguir a nulidade da citação, uma vez que a citação emitida lhe vedava, no seu entender, a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de garantia, de um pedido de dispensa de prestação de garantia ou efetuar o pagamento da dívida em prestações (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual);

3. Por despacho de 10/05/2024 foi proferida decisão de indeferimento do pedido de reconhecimento de nulidade da citação apresentado pela Reclamante (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho e informação de suporte juntos à p.i.);

4. Tal despacho tem o seguinte teor:

IMAGEM

(cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual e despacho de indeferimento junto à p.i.).

5. Notificada do despacho de indeferimento, veio a Reclamante apresentar a presente ação (cfr. processo de execução fiscal em suporte virtual, despacho de indeferimento junto à p.i. e teor da p.i.).

Factos não provados:

Inexistem factos não provados com relevo para a decisão da causa.

Motivação:

A convicção do Tribunal assentou na apreciação crítica dos documentos autênticos e particulares juntos, os quais não foram impugnados, conforme referenciado em cada alínea do probatório, tudo fundamentado no n.º 2 do art.º 34.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e no n.º 1 dos art.ºs 369.º, 370.º e 371.º, todos do Código Civil (documentos produzidos pela Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira) e no n.º 1 dos art.ºs 373.º, 374.º e 376.º, todos também do Código Civil (documentos particulares).

Está em causa no presente recurso a sentença do TAF do Funchal que julgou improcedente a reclamação apresentada contra a decisão do órgão de execução fiscal que indeferiu a arguição da nulidade da citação, no âmbito do processo de execução fiscal identificado nos autos.

Como resulta do probatório, a execução fiscal em causa destina-se à cobrança de uma dívida resultante da liquidação de IRC do exercício de 2014, no âmbito do processo de recuperação dos auxílios de Estado concedidos a empresas da Zona Franca da Madeira (ZFM), tendo na sua origem a decisão (UE) 2022/1414 da Comissão Europeia, de 04/12/20, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C).

Já a decisão de indeferimento objeto de reclamação assentou, essencialmente, no entendimento de que o regime legal de suspensão da execução fiscal, previsto no direito interno, não se aplica in casu por colidir com a natureza urgente do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais previsto no direito da União Europeia [Regulamento (UE) 2015/1589].

A sentença recorrida, sufragando este entendimento da Administração Tributária (AT), julgou improcedente a reclamação judicial interposta dessa decisão de indeferimento, concluindo, a este propósito, que:

(…) De onde, não merece censura a atuação da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira que desconsiderou os normativos nacionais atinentes à possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal, através daqueles institutos processuais. Até porque, a suspensão com prestação de garantia é algo considerado inadmissível por parte da Comunicação.

Com efeito, consta do respetivo ponto 119 que “Em contrapartida, a prestação de garantias para o futuro pagamento do montante de recuperação não constitui uma medida provisória adequada uma vez que, entretanto, o auxílio fica à disposição do beneficiário.” Logo, e por maioria de razão, a suspensão do processo de execução fiscal com dispensa de prestação de garantia, não pode beneficiar de entendimento diferente.

Do mesmo modo, também o pagamento em prestações não é admissível, conforme se extrai do ponto 126 da Comunicação, de onde consta que “Os diferimentos da recuperação ou os pagamentos em prestações após o prazo de recuperação implicariam que a obrigação de recuperação não é executada imediatamente e, por conseguinte, não são permitidos, mesmo que maximizem o retorno do Estado Membro em causa”.

Sintetizando, poderemos então dizer que não é admissível qualquer medida que vise o retardamento da restituição do auxílio declarado ilegal, de que constitui exemplo a pretendida suspensão do processo de execução fiscal através, designadamente, da prestação de garantia, dispensa de prestação de garantia ou pagamento em prestações, até porque isso faria com que a decisão de recuperação não fosse executada de forma imediata e efetiva, como se impõe nos respetivos termos da Decisão.”

A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, argumentando, no essencial, que: (i) a sentença recorrida padece de erro de julgamento na interpretação das normas nacionais do regime de execução fiscal previstas no CPPT e LGT, relacionadas com os direitos e garantias dos executados, nomeadamente nos artigos 163.º, 169.º, 189.º, 190.º, 196.º, 200.º do CPPT e artigo 52.º e 53.º da LGT, na medida em que considera que o ato de indeferimento do requerimento a arguir a nulidade de citação não é ilegal por entender que a citação em causa não é nula, mesmo negando ao executado os direitos e garantias previstos no CPPT e LGT, fazendo assim uma seleção ad hoc e sem base na lei das normas nacionais aplicáveis no âmbito do procedimento de recuperação de auxílios de Estado; (ii) a AT não tem poder legislativo, não podendo derrogar a aplicação de normas nacionais (cf. entendimento da recente jurisprudência do STA em situação igual ao caso vertente); (iii) não existe na lei nacional nenhuma derrogação da aplicação das normas nacionais, nomeadamente no que concerne à prestação ou dispensa de garantia, ou pagamento em prestações, no contexto de procedimentos de recuperação de auxílios de Estado.

Vejamos, então, tendo presente que, em 21 de maio, o TJUE proferiu acórdão no processo C-545/24, no qual se declarou o seguinte:

“O artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º [TFUE],

deve ser interpretado no sentido de que:

impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio”.

Tal como a Recorrente evidenciou nas suas alegações, a matéria aqui trazida à discussão não é nova, sabido que o STA já sobre ela teve oportunidade de se pronunciar em sentido contrário à posição da AT e à da sentença aqui recorrida. Disso é exemplo o acórdão deste Supremo Tribunal, proferido em 11/07/24, no processo nº 092/24.7BEFUN.

Com efeito, lê-se no sumário do mencionado acórdão o seguinte:

“I - Não pode subscrever-se a tese, adoptada pelo órgão da execução fiscal, de que decorre dos invocados instrumentos de Direito da União Europeia a inadmissibilidade da prestação de garantia, ou a dispensa da sua prestação, para a suspensão do processo de execução fiscal, instaurado para cobrança de dívida resultante da liquidação adicional de IRC, no âmbito do processo de recuperação dos auxílios de Estado concedidos a empresas da Zona Franca da Madeira.

II - É de afastar, logo à partida, essa inadmissibilidade, só porque, supostamente, seria o que resultaria dos instrumentos de Direito da União Europeia invocados.

III - Essa actuação é ainda mais censurável por se apoiar, sobretudo, numa comunicação da Comissão.

IV - Mesmo no plano dos princípios gerais da União dificilmente se conceberia uma discriminação dos executados em função da situação que esteve na origem do crédito fiscal a recuperar.

V - A citação que omite a indicação da possibilidade de prestação da garantia, ou da dispensa dessa prestação, justificada nos referidos termos, determina a nulidade da citação [cf. art. 191.º, n.ºs 1 e 4, do CPC, aplicável subsidiariamente,ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT]”. - (sublinhado nosso).

Em tal processo, como aqui, estava em causa “a legalidade da decisão do órgão da execução fiscal que indeferiu o pedido de que fosse declarada a nulidade da citação por nesta não se ter indicado à Executada, ora Recorrente, como o impunha o n.º 2 do art. 190.º do CPPT, a possibilidade da suspensão do processo de execução fiscal, nos casos referidos no art. 169.º do CPPT e no art. 52.º da Lei Geral Tributária (LGT), mediante a prestação de garantia, ou mediante a dispensa da prestação dessa garantia, se estiverem verificados os respectivos requisitos legais”. Tal como aqui, também ali, “a citação foi feita sem que fosse indicada essa possibilidade e, tendo a Executada requerido ao órgão da execução fiscal que declarasse a nulidade da citação por violação do disposto no n.º 2 do art. 190.º do CPPT, o órgão da execução fiscal indeferiu essa arguição de nulidade com o fundamento de que, atenta a natureza da dívida, a possibilidade de prestação de garantia ou de dispensa da sua prestação, em ordem à suspensão da execução fiscal, estava arredada pela Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020, e o Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (também denominado «Regulamento Processual»)”. Também aqui, como no acórdão referenciado, a “Executada discorda desse entendimento, que foi sufragado pela sentença por que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal julgou improcedente a reclamação judicial que interpôs da decisão do órgão da execução fiscal que indeferiu a arguida nulidade da citação”.

Em tal acórdão do STA, cuja fundamentação segue de perto o decidido noutro acórdão anterior, proferido em 3 de julho de 2024, no processo n.º 33/24.1BEFUN (pese embora, este último reportado à questão da ilegalidade da decisão do órgão da execução fiscal que indeferiu o pedido de dispensa da prestação de garantia), o STA concluiu que a “citação omitiu a possibilidade de prestação de garantia ou da sua dispensa, omissão que entendemos constituir nulidade desse acto, na medida em que prejudica a defesa da Executada [cf. art. 191.º, n.ºs 1 e 4, do CPC, aplicável subsidiariamente, ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT]”.

Tendo isto presente, importa agora retomar o que acima já deixámos referido quanto a ter sido determinada a suspensão da presente instância de recurso até que fosse decidido pelo TJUE a admissibilidade do reenvio ou decidido o reenvio prejudicial que lhe foi enviado no âmbito do processo n.º 299/24.7BEFUN.

Vejamos.

Com efeito, em 09/08/24, o TAF do Funchal, no mencionado processo 299/24.7BEFUN, em sede de reenvio prejudicial dirigido ao TJUE, colocou a esse Alto Tribunal a seguinte questão:

“1 - A expressão “recuperação imediata e efetiva” que consta do Art.º 5.º da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão” que consta do n.º 3 do Art.º 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela Decisão da Comissão?”

Diga-se, ainda, que no processo em que o reenvio foi suscitado:

- pela AT, e na sequência da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex - 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da ZFM - Regime III), foi instaurado um processo de execução fiscal visando a recuperação dos auxílios de Estado que tinham sido concedidos a uma sociedade;

- no âmbito da execução fiscal, a AT defendia que, em função do princípio do primado do Direito Europeu, não eram aplicáveis ao caso concreto as regras do direito português atinentes à possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal através, designadamente, da prestação de garantia, de um pedido de dispensa de prestação de garantia ou do pagamento da dívida em prestações;

- a sociedade (ali) executada apresentou um processo junto do TAF do Funchal defendendo que, à luz do direito interno português, a AT não lhe podia negar a possibilidade de suspensão do processo de execução fiscal através, designadamente, da prestação de garantia, de um pedido de dispensa de prestação de garantia ou efetuar o pagamento da dívida em prestações.

Por seu turno, o quadro legal convocado em tal pedido de reenvio prejudicial, como aqui releva também, corresponde ao artigo 52º da LGT, aos artigo 169º e 199º do CPPT, ao artigo 16º nº 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 e ao artigo 5º da Decisão da Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414, de 4 de dezembro de 2020.

Ora, o acórdão do TJUE proferido na sequência do mencionado reenvio, no processo nº C- 545/24, de 21 de maio de 2026, vem, em larga medida, dar razão à AT quanto à (não) aplicação de disposições do direito português que regulam o processo de execução fiscal, em matéria de recuperação de auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno. Em concreto, no que respeita à possibilidade de suspensão da execução fiscal quando, tendo sido impugnada a liquidação ou deduzida oposição, seja prestada garantia ou obtida a dispensa da sua prestação. Dizemos em larga medida porque, na interpretação que fazemos do acórdão do TJUE, não se pode afirmar que a possibilidade de suspender a execução fiscal, nos casos de que aqui cuidamos, esteja absolutamente arredada. Dito de outra forma, há que compreender o preciso alcance do decidido pelo TJUE e ponderá-lo no caso concreto aqui em apreciação.

Vejamos então.

O TJUE, no acórdão em causa, recentra em substância a questão que lhe foi colocada pelo órgão jurisdicional nacional e, precisando isso mesmo, refere:

“17. No caso vertente, importa salientar que as disposições do direito português que regulam o processo de execução fiscal, aplicáveis quando a República Portuguesa procede à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno, preveem a faculdade de pedir a suspensão desse processo, nomeadamente, em caso de impugnação da dívida fiscal ou de oposição aos atos de execução e em caso de pagamento em prestações, sob reserva de prestar uma garantia, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito fiscal. O contribuinte pode ser isento, a seu pedido, da prestação de tal garantia nos casos de esta prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos.

18 Por conseguinte, há que considerar que, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 16.º, n.º3, do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia”.

A partir daqui, e após convocar o artigo 16º, nº3 do Regulamento 2015/1589 e o considerando 25 de tal regulamento, o TJUE ressalta que “embora a redação do artigo 16.º, n.º3, do Regulamento 2015/1589 reflita as exigências do princípio da efetividade, dele também decorre que, para a recuperação de um auxílio ilegal, a aplicação do direito do Estado-Membro em causa é feita em conformidade com o princípio da autonomia processual deste último, na falta de disposições do direito da União na matéria, e no respeito dos direitos fundamentais, em especial do direito a um processo equitativo, incluindo os direitos de defesa.”

Porém, e como logo evidencia o mesmo acórdão, a liberdade dos Estados-membros relativa à escolha dos meios de recuperação do tipo de auxílio em questão é limitada, porquanto os mesmos não podem deixar de observar a “condição de permitirem a execução imediata e efetiva da decisão de recuperação da Comissão”. Densificando esta ideia, o TJUE esclarece que a obrigação de recuperação de um auxílio ilegal, por parte do Estado-membro, só se cumpre “se as medidas que adotar forem adequadas ao restabelecimento das condições normais de concorrência, distorcidas devido à concessão desse auxílio ilegal”, o que pressupõe que “o auxílio, acrescido eventualmente de juros de mora, é restituído pelo beneficiário deste auxílio ou, por outras palavras, pelas empresas que dele beneficiaram efetivamente. Com esta restituição, esse beneficiário perde, consequentemente, a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e repõe se a situação anterior à concessão do mesmo auxílio”.

Para o TJUE, a autonomia processual reconhecida aos Estados-membros, em matéria de recuperação de auxílios de Estado ilegais, terá de ser “enquadrada pela exigência de garantir a efetividade” da recuperação, o que passa por “prevenir qualquer distorção do funcionamento do mercado decorrente da concessão de auxílios de Estado que prejudiquem a concorrência”.

Ora, com respeito às disposições do direito português aplicáveis quando as autoridades nacionais procedem à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno, o TJUE pronunciou-se, no que para aqui mais releva, nos seguintes termos:

“(…)

29 A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal permite a execução imediata e efetiva de uma decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio. Pelo contrário, a concessão desse efeito suspensivo pode atrasar consideravelmente a recuperação do referido auxílio e prolongar assim a vantagem concorrencial indevida resultante do mesmo (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C 232/05, EU:C:2006:651, n.os 46, 51 e 52). Por conseguinte, tal regulamentação nacional, que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos contra as decisões que visam recuperar um auxílio ilegal, não deve ser aplicada (Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C 232/05, EU:C:2006:651, n.º 53).

30 No caso vertente, o processo nacional de execução fiscal também se caracteriza, como o advogado geral observou no n.º 24 das suas conclusões, por elementos de natureza sistemática e automática, uma vez que as autoridades tributárias portuguesas não dispõem de nenhuma margem de apreciação, pelo menos, quanto à suspensão da execução, quando a condição relativa à prestação de uma garantia está preenchida.

31 Por conseguinte, há que constatar que o caráter automático da suspensão prevista por um processo nacional de execução, como o que está em causa no processo principal, é suscetível de atrasar significativamente a recuperação de um auxílio ilegal e, ao fazê lo, de prolongar a vantagem concorrencial indevida que este conferiu ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efetiva desse auxílio, conforme enunciada no artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589.

32 Com efeito, como o advogado geral observou no n.º 26 das suas conclusões, os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando o da respetiva vantagem. Nem as consequências em termos contabilísticos, nem as despesas decorrentes da prestação de uma garantia podem ser, no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, equiparáveis a uma restituição do auxílio recebido. O objetivo expresso destes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso, o que difere do objetivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais.

33 Só assim não seria se a distorção da concorrência fosse totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Com efeito, nessas hipóteses, o objetivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, seria alcançado.

(…)

37 Daqui decorre que uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um efeito suspensivo automático do pagamento em prestações ou dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal parece, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional nacional chamado a decidir efetuar, ser incompatível com os objetivos da supressão dos auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno e com a exigência de assegurar uma execução imediata e efetiva das decisões que ordenam a sua recuperação. Por conseguinte, como referido no n.º 29 do presente acórdão, tais disposições nacionais não devem ser aplicadas.

38 Com base em todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 16.º, n.º3, do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.

(…).” (sublinhados nosso) - fim de citação.

Temos, assim, e no que para o caso em apreciação importa, que, embora o TJUE não afaste em absoluto a possibilidade da execução fiscal ser suspensa mediante a prestação de uma garantia, tal suspensão só é compatível com o objetivo prosseguido com a recuperação dos auxílios ilegais, se a distorção da concorrência for totalmente eliminada com a garantia prestada, o que só ocorre se o valor correspondente ao montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros ficar indisponível no património do beneficiário desses auxílios. É este, justamente, o alcance da asserção contida no acórdão do TJUE correspondente a “que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio”.

Ora, lido e interpretado o acórdão do TJUE é evidente que a jurisprudência refletida no aresto do STA, a que acima deixámos expressa referência, não se pode manter inalterada, sendo evidente que o TJUE sufraga uma interpretação significativamente mais restritiva quanto à aplicação das disposições do direito português que regulam o processo de execução fiscal, em matéria de recuperação de auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno.

Não obstante, e descendo já ao caso concreto, não se nos afigura que a jurisprudência emanada do TJUE autorize o procedimento que no caso foi adotado pela AT e que foi questionado pela Recorrente através da invocação da nulidade da citação. E isto é assim porque, como já afirmámos também, o TJUE não afasta em absoluto a suspensão da execução fiscal, mediante prestação de garantia; o que exige é que tal garantia “prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio”.

Com efeito, e concretizando esta asserção, o acórdão do TJUE dá como exemplos a prestação de garantia “através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros”, o que sempre caberá ao órgão jurisdicional nacional verificar.

Quanto às formalidades da citação, não percamos de vista que, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 190º do CPPT, “A citação é sempre acompanhada da nota indicativa do prazo para oposição, ou para dação em pagamento, nos termos do presente título, bem como da indicação de que, nos casos referidos no artigo 169.º e no artigo 52.º da lei geral tributária, a suspensão da execução e a regularização da situação tributária dependem da efectiva existência de garantia idónea, cujo valor deve constar da citação, ou em alternativa da obtenção de autorização da sua dispensa”.

Tendo tudo isto presente, mostrando-se claro em face do acórdão do TJUE que não está impossibilitada a prestação de garantia com vista à suspensão da execução fiscal destinada à recuperação de auxílios de Estado ilegais, ainda que com a limitação expressamente apontada (de privar o beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio), entendemos que outra não pode ser a conclusão que não a de que a citação efetuada nos autos foi omissa quanto a tal possibilidade, incumprindo exigências decorrentes do citado artigo 190º, nº2 do CPPT.

Com efeito, a não observância das formalidades da citação invocadas, ponderadas - agora e necessariamente - à luz do acórdão do TJUE amplamente transcrito, ditam que se conclua que a única formalidade omitida e passível de censura se reconduz à omissão na citação da possibilidade de, com vista à suspensão da execução fiscal, prestar garantia (e a indicação do seu montante) que, pela sua natureza, prive o beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com o auxílio, incluindo os respetivos juros. É - repete-se -nestes restritos termos que o TJUE admite a suspensão da execução fiscal quando em causa está a recuperação de auxílios ilegais, como é o caso.

Verifica-se, portanto, uma omissão de formalidade da citação que constitui nulidade desse ato, na medida em que prejudica a defesa da Executada [cfr. artigo 191º, nºs 1 e 4, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do artigo 2º do CPPT].

A questão que, porém, se coloca é, tal como enunciada no acórdão desta SCT, proferido no processo nº 242/24.3BEFUN, nesta mesma data, é a seguinte:

“…sendo a citação nula por a Executada não ter sido citada para, querendo suspender o processo de execução fiscal, prestar garantia, qual a consequência da omissão dessa formalidade?

A nulidade total da citação realizada, como pretende a Recorrente, com repetição integral do acto?

Ou limitada à preterição da formalidade omitida com correcção da informação transmitida quanto à inexistência de efeito suspensivo associado à prestação de garantia?

Pois bem, sem prejuízo do que ficou dito no sentido de que deve ser admitida a prestação de garantia (nos termos indicados), que a comunicação dessa possibilidade e, por via dela, da suspensão do processo de execução fiscal, foi omitida no acto de citação e que tal omissão é susceptível de prejudicar os direitos de defesa da Executada, devendo, com esse fundamento, ser anulada, nos termos do artigo 191.º, n.º 1 e 4 do CPC, nada obsta, antes se mostra imposto legalmente, que subsistam na ordem jurídica os actos que por essa nulidade não sejam afectados.

Como ensina a doutrina, a nulidade da citação, contrariamente ao que ocorre com a falta da citação tem, em princípio, como consequência, a anulação dos termos do processo que dela dependam absolutamente, aproveitando-se as peças úteis ao apuramento dos factos (artigo 165.º, n.º 2 do CPPT). Por isso, a sanação da nulidade (no caso através da notificação da executada com as formalidades omitidas), apenas implicará a anulação dos actos que dela dependam, designadamente o decurso dos prazos para o exercício das faculdades omitidas. De harmonia com o preceituado no artigo 192.º do CPC ( adaptado ao processo de execução fiscal), quando a nulidade da citação tenha sido arguida pelo citando, a notificação do despacho que a atenda dispensa a renovação da citação desde que seja acompanhada de todos os elementos que a devam acompanhar, contando-se os prazos para o exercício dos direitos processuais pelo destinatário da citação irregular desta notificação, pois a citação não deixa de ser nula, sendo esta notificação, nesta parte, um meio de sanar a nulidade.

Em conclusão: a) nos processos de execução fiscal que tenham por objecto a recuperação de auxílios declarados ilegais pela Comissão Europeia a suspensão dessa execução fiscal está absolutamente dependente da prestação de uma garantia que prive efectivamente a Executada beneficiária do valor corresponde ao auxílio declarado ilegal (incluindo juros), o que significa que o meio de a prestar tem que se traduzir num desapossamento desse valor; b) a citação da Executada nos processos de execução fiscal que tenham por objecto a recuperação de auxílios declarados ilegais pela Comissão Europeia tem que conter a possibilidade de ser prestada garantia nos ternos referidos em a) e ser indicado o correspondente valor ; c) é nula a citação que não contém a faculdade referida em b), e são nulos os actos, e só estes, praticados no processo de execução que tenham afectado o património da Executada em consequência da omissão de concessão da possibilidade de prestação da garantia, nos termos referidos em a) e b). d) a citação referida em c) deve ser realizada por meio de notificação à Exequente da formalidade omitida (possibilidade de suspender a execução com a prestação de garantia e indicação do valor devido para esse efeito) e, bem assim, com a menção expressa ao prazo que para tanto legalmente dispõe.” - fim de citação.

Em conclusão, o recurso merece provimento, o que significa a revogação da sentença recorrida e a procedência da reclamação apresentada, ao abrigo do artigo 276º e ss do CPPT, anulando-se o ato reclamado, com os efeitos supra indicados. Isto mesmo se determinará no segmento decisório.

Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, com a presente fundamentação, julgar procedente a reclamação apresentada e anular o ato reclamado, com os efeitos acima apontados.

Custas pela Recorrida que ficou vencida no recurso (cf. artigo 527º, nºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi do artigo 281º do CPPT).

Registe e notifique.

Lisboa, 9 de setembro de 2026. - Catarina Almeida e Sousa (relatora) - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro - Pedro Nuno Pinto Vergueiro.