I - A taxa de recursos hídricos devida pela rejeição de efluentes no mar consiste num tributo bilateral, assente num sinalagma. Este consiste no pagamento de uma prestação pecuniária à Administração Pública responsável pela gestão da região hidrográfica pelo uso privativo da água consistente na rejeição de efluentes para o meio aquático e em função da actividade administrativa de gestão, planeamento e fiscalização que convoca.

II - O pagamento de tal taxa é devido sempre que se verifiquem os pressupostos legais para a sua aplicação.

III - A possibilidade de a Região Autónoma da Madeira fixar um valor específico para essa taxa não preclude a cobrança da taxa legalmente devida no caso de não ter optado pela fixação de tal valor.

IV - A admissibilidade de um regime regional de ausência de taxa de recursos hídricos no caso em apreço, cuja utilização, tipificação e tributação constam, expressamente, dos diplomas do Estado, seria permitir a quebra dos princípios da universalidade, da igualdade e da unidade do Estado, quebra que o legislador regional não logra justificar de forma válida.

V - A Lei da Água, bem como o Decreto-Lei que aprova o Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos correspondem a leis gerais da República, sem que exista preempção da competência legislativa sobre a matéria, realizada pelo Decreto-Legislativo regional de adaptação de tais regimes à realidade regional. //

VI - Enquanto leis gerais da república, tais regimes podem ser adaptados em função do interesse específico da região autónoma, mas não podem ser derrogados pelo poder tributário da região, sob pena de violação dos princípios da unidade do Estado, da proibição de discriminação dos cidadãos em função da origem ou residência e da universalidade de direitos e deveres, o que sucederia se, sem qualquer justificação, fosse instituído um regime na Região Autónoma da Madeira que, perante a rejeição de efluentes no meio aquático, uso que é tributado no continente, não desencadeasse qualquer tributação naquela região autónoma.

1. Relatório

1.1 O Município do Funchal interpôs recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedente a impugnação judicial do despacho que indeferiu a reclamação graciosa por si interposta da liquidação da taxa de recursos hídricos referente ao ano de 2021 no montante global de € 367.654,81.

1.2 Tendo o recurso sido admitido, a recorrente apresentou alegações, onde concluiu nos seguintes termos:

«I - A douta sentença ora recorrida incorreu num erro de julgamento, ao considerar que não tendo o valor da Taxa de Recursos Hídricos (TRH) a aplicar na Região Autónoma da Madeira sido objeto de aprovação, por parte do Conselho do Governo Regional da Madeira, o valor da mesma poderia ser determinado e aplicado nesta Região, de acordo com o regime constante do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho;

II - Ou seja, o Tribunal a quo fez uma incorreta aplicação do direito aos factos que se encontram documentalmente provados, ao considerar que o valor da Taxa de Recursos Hídricos a aplicar na Região Autónoma da Madeira, pode ser determinado a partir dos valores de base definidos no Decreto-Lei n.º 97/2008 e atualizados pelas Deliberações da APA;

III - O princípio da supletividade da legislação da República, previsto no artigo 228.º, n.º 2 da CRP, não permite a aplicação na Região Autónoma da Madeira, dos valores da Taxa de Recursos Hídricos em vigor no continente, perante o fato de a Assembleia Legislativa da RAM ter legislado expressamente sobre a matéria da TRH devida na RAM;

IV - Esta legislação foi concretizada no Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de agosto, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da Água;

V - Esta adaptação foi feita em conformidade com a parte final do artigo 101.º da Lei da Água e já após a aprovação do decreto-lei n.º 97/2008 de 11 de junho;

VI - As alíneas b) do artigo 4.º, m) do n.º 2 do artigo 5.º e c) do n.º 3 do artigo 8.º, do DLR n.º 33/2008/M, estabelecem que, cabe ao Conselho do Governo Regional da Madeira “[a]provar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira”, sob proposta da Direção Regional do Ambiente e Alterações Climáticas mediante parecer do Conselho Regional da Água;

VII - Deste modo, não se está perante qualquer situação justificativa da aplicação subsidiária da Lei estadual na RAM - no caso em concreto, da Lei da Água e do Decreto-Lei n.º 97/2008 de 11 de junho;

VIII - O ato tributário aqui impugnado, violou as competências legalmente previstas no DLR n.º 33/2008/M, em matéria da aprovação do valor da TRH na RAM;

IX - O DLR n.º 33/2008/M prevê que o valor da TRH a cobrar na RAM, além de dever ser proposto pela DRAAC, deve ser objeto de ulterior parecer por parte do Conselho Regional da Água e, a final, aprovado pelo Conselho do Governo Regional, o que não sucedeu até ao momento;

X - O DLR n.º 33/2008/M - aprovado em 23 de junho de 2008 e publicado em 14 de agosto de 2008 -, foi aprovado em momento subsequente ao mencionado Decreto-Lei n.º 97/2008 - que foi aprovado em 6 de março de 2008 e publicado em 11 de junho de 2008;

XI - Deste modo, deverá ser revogada a douta sentença a “quo”, determinando-se a procedência da presente impugnação judicial, e, em consequência, deve ser anulado o ato tributário de liquidação da TRH do ano de 2021 incorporado na Fatura n.º ...1, bem como, a decisão da reclamação graciosa que o manteve;

XII - A sentença recorrida violou a alínea b) do artigo 4.º, a alínea m) e a alínea bb) do n.º 2 do artigo 5.º, a alínea c) do n.º 3 do artigo 8.º, o artigo 19.º e a alínea bb) do n.º 2 do artigo 55.º do DLR n.º 33/2008/M, de 14 de agosto, o artigo 55.º da LGT, assim como, foram também violados o n.º 1 do artigo 227.º, os n.ºs 1 e 2 do artigo 228.º e o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.»

É pedida a revogação da sentença e a elaboração de uma «nova decisão que anule o ato tributário de liquidação da TRH do ano de 2021 incorporado na Fatura n.º ...1, bem como, a decisão da reclamação graciosa que o manteve, tudo com as legais consequências». Mais se requer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

1.3 A entidade recorrida, a Secretaria Regional de Turismo, Ambiente e Cultura, foi notificada da interposição do recurso e da sua admissão e veio apresentar contra-alegações com o seguinte quadro conclusivo:

«a) O que está verdadeiramente em causa nos presentes autos é saber se, na ausência do exercício da competência do Conselho do Governo Regional prevista na alínea b) do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional nº 33/2008/M, se aplicam supletivamente as regras da THR definidas para o território nacional;

b) O Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos, previsto no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, fixa os valores base das diversas componentes da taxa de recursos hídricos - com excepção da componente S - sendo os mesmos actualizados anual e automaticamente com base no índice da inflação;

c) Por seu turno, o n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 97/2008 dispõe que os valores de base empregues no cálculo da TRH são objeto de actualização anual e automática com efeitos a 1 de Janeiro de cada ano (com base na variação média disponível dos últimos 12 meses do índice de preços no consumidor relativo ao ano anterior, publicado pelo INE);

d) Posteriormente, até ao dia 1 de Setembro de cada ano, a APA divulga, no seu sítio na Internet, o valor da taxa de recursos hídricos aplicável ao ano subsequente, sendo esta divulgação meramente relativa à actualização dos valores base fixados no Decreto-Lei n.º 97/2008;

e) Dada a ausência de valores da taxa de recursos hídricos específicos para а RAM, a DRAAC procedeu ao cálculo e apuramento da TRH da ETAR do Funchal relativa ao ano de 2019, considerando os valores das componentes da TRH fixados pelo Decreto-Lei n.º 97/2008 para todo o território nacional, atualizados anualmente pelo valor da inflação e divulgados pela АРА;

f) Essa actuação ocorreu em obediência ao princípio da supletividade da aplicação das leis nacionais às regiões autónomas, tal como decorre do disposto no n.º 2 do artigo 228.º da Constituição, sendo à luz do mesmo que se deve entender que o Decreto-Lei n.º 97/2008 tem plena aplicação na Região Autónoma da Madeira;

g) O n.º 4 do artigo 78.º da Lei da Água dispõe que as bases de incidência, as taxas unitárias aplicáveis, a liquidação, a cobrança e o destino as receitas da TRH são reguladas por diploma próprio o qual se veio a consubstanciar no Decreto-Lei n.º 97/2008 que aprovou o regime económico e financeiro dos recursos hídricos;

h) Ora, a Região Autónoma da Madeira nunca aprovou, nem poderia aprovar, um diploma que aprovasse o regime económico e financeiro dos recursos hídricos e, em especial, que regulasse as bases de incidência, as taxas unitárias aplicáveis, a liquidação, a cobrança e o destino as receitas da TRH;

i) Sem existir um diploma regional específico que regule na RAM as bases de incidência, as taxas unitárias aplicáveis, a liquidação, a cobrança e o destino das receitas da TRH, a norma contida na alínea b) do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M que se limita a atribuir competência ao Conselho de Governo Regional para "aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira" não tem qualquer aplicação prática;

j) Observando a legislação nacional, não existe um "valor de TRH" susceptível de ser aprovado pelo que o Governo Regional não consegue "aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira" se tiver por base apenas a legislação nacional vigente;

k) Mas o Governo Regional também não consegue "aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira" considerando apenas o ordenamento jurídico regional porque, como visto, não existe diploma regional que discipline as diversas componentes da TRH;

l) Ora, o regime geral da TRH, como bem aponta o tribunal a quo é uma matéria que nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, se insere no âmbito da competência relativa da Assembleia da República, que nos termos do n.º 2 do artigo 102.º da Lei da Água foi objeto de autorização ao governo para efeitos de regulamentação do regime geral da taха;

m) Deste modo permitir que a Região Autónoma da Madeira criasse, por si, o regime geral da referida taxa, seria violar o princípio da legalidade, em conjugação com o princípio da autonomia legislativa regional, uma vez que não lhe foi conferida qualquer autorização para o efeito por parte da Assembleia da República;

n) É pois da conjugação da aplicação supletiva do Decreto-Lei n.º 97/2008 à RAM e da impossibilidade do exercício da competência prevista na alínea b) do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M que se impõe concluir que para o cálculo e apuramento da TRH na RAM se devem considerar os valores das componentes da TRH fixados pelo Decreto-Lei n. 97/2008 рara todo o território nacional, atualizados anualmente pelo valor da inflação e divulgados pela APA, tal como justamente o fez a DRAAC in casu;

o) Ademais, do n.º 5 do artigo 19.º do DLR n.º 33/2008/M, de 14 de agosto resulta expressamente que "é mantida a cobrança das taxas atualmente em vigor (...)" o que apenas reforça a ideia de aplicação do regime constante do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho;

p) Como bem assinalou o tribunal a quo, os princípios da universalidade e da igualdade formal implicam necessariamente que dentro do território nacional não coexistam dois sistemas distintos de cobrança de tributos, devendo ser garantida a coerência do sistema fiscal;

q) O poder / dever de adaptar o sistema às especificidades regionais, tem em vista corrigir as desigualdades provocadas pela insularidade, e não inclui a revogação tácita, sem mais, de uma taxa criada por Lei da Assembleia da República no exercício da sua função legislativa reservada nos termos do artigo 103.º, n.º 2 da CRP;

r) Esta é desde logo uma decorrência da Lei das Finanças das Regiões Autónomas quando na alínea a) do artigo 55.º estipula que competências tributárias dos órgãos regionais observam os limites constitucionais e estatutários e ainda o princípio da coerência entre o sistema fiscal nacional e os sistemas fiscais regionais;

s) Em suma, permitir que a cobrança da TRH, na RAM, estivesse dependente, exclusivamente, da aprovação do valor da mesma pelo Conselho do Governo, traduzir-se-ia na possibilidade da RAM, sem qualquer limite, afastar a cobrança da mesma na Região, favorecendo, com isso, os utilizadores de recursos hídricos da RAM, em detrimento dos demais utilizadores de recursos hídricos da generalidade do território nacional, o que configuraria uma manifesta violação dos princípios constitucionais da universalidade e da igualdade formal plasmados nos artigo 12.º e 13.º da CRP;

t) Pelo que a sentença do tribunal a quo se mostra inatacável, não devendo merecer qualquer censura.»

2.1. Fundamentação de facto

A sentença efectuou o julgamento da matéria de facto nos termos seguintes:

1) Em 31.01.2022, foi emitida, pela Secretaria Regional de Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas da Região Autónoma da Madeira, em nome do Município do Funchal, a Fatura n.º ...1, com o descritivo «Taxa de Utilização dos Recursos Hídricos», no montante global de € 367.654,81, e com data de vencimento em 02.03.2022 - cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial, a fls. 41 a 45 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

2) Em 11.02.2022, foi emitido o ofício n.º ...72, pelo Chefe de Gabinete da Secretaria Regional de Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas da Região Autónoma da Madeira, dirigido ao Município do Funchal, relativo ao assunto «Taxa de Recursos Hídricos relativa à Rejeição de Águas Residuais da ETAR do Funchal - 2021», por via do qual lhe foi comunicada a fatura referida em 1) - cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial, a fls. 41 a 45 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

3) Do ofício referido em 2) consta, além do mais, o seguinte:

[IMAGEM]

(…)” - cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial, a fls. 41 a 45 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

4) Em 15.02.2022, o ofício referido em 2) deu entrada no Município do Funchal - cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial, a fls. 41 a 45 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

5) Em 25.05.2022, foi emitido o ofício n.º ...63, pelo Diretor Regional do Ambiente e Alterações Climáticas, dirigido ao Município do Funchal, relativo ao assunto «Taxa de recursos hídricos relativa à rejeição de águas residuais em domínio público referente ao ano de 2021 - ETAR do Funchal - 1.ª notificação» - cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial, a fls. 46 a 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

6) Do ofício referido em 5) consta, além do mais, o seguinte:

[IMAGEM]

(…)” - cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial, a fls. 46 a 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

7) Em 31.05.2022, o ofício referido em 5) deu entrada no Município do Funchal - cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial, a fls. 46 a 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

8) Em 15.06.2022, deu entrada, na Secretaria Regional de Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas da Região Autónoma da Madeira, Reclamação Graciosa, apresentada pelo Impugnante, contra o ato tributário de liquidação da Taxa de Recursos Hídricos, titulado pela fatura referida em 1) - cf. documento n.º 4 junto com a petição inicial, a fls. 49 a 63 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra;

9) Em 13.09.2022, foi emitido o ofício n.º ...39, pelo Diretor Regional do Ambiente e Alterações Climáticas, dirigido aos Ilustres Mandatários do Município do Funchal, relativo ao assunto «Resposta Reclamação Graciosa apresentada pela Câmara Municipal do Funchal - Liquidação da Taxa de Recursos Hídricos referente ao ano 2021 - FT DRAAC 2022FT/41» - cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial, a fls. 19 a 40 do SITAF, cujo teor se dá aqui por reproduzido na íntegra; 10) Do ofício referido em 9) consta, além do mais, o seguinte: // “(…)

[IMAGEM]

11) Em 13.12.2022, a presente Impugnação Judicial deu entrada neste Tribunal - cf. fls. 1 a 3 do SITAF.

Em sede de fundamentação da decisão da matéria de facto consignou-se o seguinte: “Factos não provados” // Não existem outros factos relevantes para a decisão, em face das possíveis soluções de direito, que importe destacar como não provados, atenta a causa de pedir. // “Motivação” // A convicção do Tribunal, quanto à decisão da matéria de facto, baseou-se na análise crítica da prova produzida nos autos, designadamente nos documentos juntos pelas Partes, nas informações oficiais e nos demais elementos constantes do PA apenso aos autos, que não foram impugnados, e, bem assim, na posição assumida pelas Partes nos respetivos articulados, para eles se remetendo a propósito de cada um dos pontos dos factos provados».

2.2. Fundamentação de Direito

2.2.1. A presente intenção recursória centra-se sobre o alegado erro de julgamento quanto ao enquadramento jurídico da causa em que terá incorrido a sentença recorrida. Concretamente, o recorrente assaca à sentença erro de julgamento, na vertente de preterição do princípio da legalidade do acto tributário e do princípio da supletividade do Direito estadual em relação ao Direito regional. Invoca, em síntese, que não se terá atendido, como devia, ao disposto nas alíneas b) do artigo 4.º, m) do n.º 2 do artigo 5.º e c), do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, preceitos que estabelecem que cabe ao Conselho do Governo Regional da Madeira «aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira, sob proposta da Direcção Regional do Ambiente e Alterações Climáticas, mediante parecer do Conselho Regional da Água». Mais refere que o acto tributário sob escrutínio, ao aplicar as leis estaduais na liquidação da taxa em apreço incorreu em violação dos princípios da legalidade e da competência dos órgãos e actos normativos regionais.

Por seu turno, a sentença julgou improcedente a impugnação deduzida contra o acto de liquidação da taxa de recursos hídricos, referente ao ano de 2021, no montante de €367.654,81. Concretamente, está em causa a “taxa de recursos hídricos relativa à rejeição de águas residuais da ETAR do Funchal”. A liquidação da taxa em apreço teve por base os fundamentos referidos no ofício constante dos pontos 2) e 3), do probatório, ou seja, trata-se de uma taxa cobrada «pela rejeição de águas residuais sobre o mar, a qual é calculada com base na componente E que corresponde à descarga de efluentes sobre os recursos hídricos, susceptível de causar impacte significativo».

Para julgar improcedente a impugnação, depois de analisar o disposto na Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, que aprova a Lei da Água, a qual transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, e que estabeleceu as bases e o quadro institucional no domínio da política da água, com vista à gestão sustentável das águas, bem assim como, o disposto na «regulamentação do regime geral da Taxa de Recursos Hídricos, através do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, que veio a instituir, no nosso ordenamento jurídico, o regime económico e financeiro dos recursos hídricos», a sentença estruturou, em síntese, a argumentação seguinte:

«Do exposto, decorre, assim, e no que respeita à respetiva base tributável da Taxa de Recursos Hídricos, que os valores base mínimos e máximos a considerar, foram, pois, definidos no diploma legal supra mencionado. // O que, ficou, depois, na disponibilidade da "reserva de competência legislativa regional" da Região Autónoma da Madeira, a respeito do regime da Taxa de Recursos Hídricos, foi, e à luz do disposto no artigo 101.º da Lei da Água, a adaptação do referido regime geral às especificidades da Região Autónoma - nomeadamente, em matéria das entidades competentes e, bem assim, em matéria de determinação, em concreto, do valor da taxa a pagar a final. // Note-se que, o próprio Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de agosto, que procedeu à adaptação, para a Região Autónoma da Madeira, da Lei da Água, não estabeleceu, como não tinha de estabelecer, as bases de incidência, objetiva e subjetiva, da Taxa de Recursos Hídricos, a base tributável da mesma, ou os demais elementos essenciais e gerais desta. // É que, como vimos, tal regulamentação foi apenas autorizada, pela Assembleia da Républica, ao Governo. // O que ficou na disponibilidade da Região Autónoma da Madeira, foi apenas, e tão só, a adaptação do regime geral da Taxa de Recursos Hídricos - regime este definido pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho - às especificidades da própria Região».

A questão a resolver consiste, pois, em saber se, na falta de aprovação de diploma regional que fixe em concreto o valor da taxa de recursos hídricos aplicável ao caso em exame, competência que assiste ao Conselho do Governo Regional, ao abrigo do disposto no artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, pode, ainda assim, a taxa referida ser liquidada com base nos diplomas do Estado que fixam o respectivo regime, em matéria de incidência, apuramento da taxa e cobrança da mesma.

2.2.3. Antes de entrarmos na apreciação do objecto do recurso, cumpre proceder ao enquadramento relevante. A matéria relativa à taxa devida pela utilização de recursos hídricos encontra-se regulada na Lei n.º 58/2005, de 19 de Dezembro (Lei da Água - LA) e no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho (Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos - REFRH). Cumpre também ter presente a Directiva 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água, diploma transposto para a ordem jurídica portuguesa pela Lei n.º 58/2005, citada. A Diretiva estabelece objectivos de qualidade da água e do uso sustentável da mesma, incluindo as águas costeiras (artigos 2.º e 4.º). Determina a amortização dos custos dos serviços hídricos (artigo 9.º) e estratégias de combate à poluição da água (artigo 16.º).

Relativamente à «amortização dos custos dos serviços hídricos», os Estados estão obrigados a considerar estes custos - que incluem também os custos «em termos ambientais e de recursos» - de acordo com a análise económica especificada no Anexo III (artigo 9.º, n.º 1, da Diretiva). Segundo o Acórdão do TJUE de 20 de novembro de 2025, Comissão Europeia c. Irlanda, processo C-204/24, ECLI:EU:C:2025:912, «resulta do segundo parágrafo do artigo 9.º, n.º 1, da Diretiva 2000/60 que os Estados-Membros deviam assegurar, o mais tardar até 2010, que, em primeiro lugar, as políticas de tarifação da água proporcionassem incentivos adequados para que os utilizadores utilizassem os recursos hídricos de forma eficiente, contribuindo assim para os objetivos ambientais dessa diretiva, e que, em segundo lugar, os diferentes usos da água, discriminados pelo menos entre indústria, agregados familiares e agricultura, contribuíssem adequadamente para a recuperação dos custos dos serviços hídricos, com base na análise económica realizada nos termos do Anexo III dessa diretiva e tendo em conta o princípio do poluidor--pagador.» (n.º 137) (Tradução. No original, consta o seguinte: « More specifically, it is apparent from the second subparagraph of Article 9(1) of Directive 2000/60 that Member States had to ensure, by 2010 at the latest, that, first, water-pricing policies provided adequate incentives for users to use water resources efficiently, and thereby contribute to the environmental objectives of that directive and, second, an adequate contribution of the different water uses, disaggregated into at least industry, households and agriculture, to the recovery of the costs of water services, based on the economic analysis conducted according to Annex III to that directive and taking account of the polluter pays principle.»)

Nos termos do artigo 56.º da Lei da Água [LA] - Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, «[a]o abrigo do princípio da precaução e da prevenção, as atividades que tenham um impacte significativo no estado das águas só podem ser desenvolvidas desde que ao abrigo de título de utilização emitido nos termos e condições previstos nesta lei e em decreto-lei a aprovar ao abrigo do n.º 2 do artigo 102.º» (artigo 56.º da LA). Nos termos do artigo 60.º/1/a), do diploma, a rejeição de águas residuais está sujeita a licença prévia. Estabelece-se o artigo 77.º/1, da LA, que «[o] regime económico e financeiro promove a utilização sustentável dos recursos hídricos, designadamente mediante: // [a] internalização dos custos decorrentes de atividades suscetíveis de causar um impacte negativo no estado de qualidade e de quantidade de água e, em especial, através da aplicação do princípio do poluidor-pagador e do utilizador-pagador (a); // [a] recuperação dos custos das prestações públicas que proporcionem vantagens aos utilizadores ou que envolvam a realização de despesas públicas, designadamente através das prestações dos serviços de fiscalização, planeamento e de proteção da quantidade e da qualidade das águas (b); // [a] recuperação dos custos dos serviços de águas, incluindo os custos de escassez (c)» //. «Os utilizadores dos recursos hídricos que utilizem bens do domínio público e todos os utilizadores de recursos hídricos públicos ou particulares que beneficiem de prestações públicas que lhes proporcionem vantagens ou que envolvam a realização de despesas públicas estão sujeitos ao pagamento da taxa de recursos hídricos prevista no artigo 78.º» (n.º 2). Nos termos do artigo 78.º/1, da LA, «[a] taxa de recursos hídricos (TRH) tem como bases de incidência objetiva separadas: // [a] utilização privativa de bens do domínio público hídrico, tendo em atenção o montante do bem público utilizado e o valor económico desse bem (a); // [a]s atividades suscetíveis de causarem um impacte negativo significativo no estado de qualidade ou quantidade de água, internalizando os custos ambientais associados a tal impacte e à respetiva recuperação» (b).

A Lei da Água aplica-se «às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo dos diplomas regionais que procedam às necessárias adaptações» (artigo 101.º da LA).

Nos termos do artigo 102.º/1, da LA, Governo devia, no prazo de três meses após a sua entrada em vigor, aprovar os decretos-leis complementares que regulassem «a utilização de recursos hídricos e o regime económico e financeiro». O regime económico e financeiro dos recursos hídricos [REFRH] consta do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 2 de Junho. A base tributável da taxa de recursos hídricos é definida no preceito do artigo 6.º/1, do REFRH, nos termos seguintes: «(…) é constituída por cinco componentes e expressa pela fórmula seguinte: // Taxa = A + E + I + O + U. Nos termos do n.º 2 do preceito, «[a] aplicação das componentes da base tributável da taxa de recursos hídricos é cumulativa e a inaplicabilidade de uma qualquer das componentes não prejudica a aplicação das demais». A componente E - descargas de efluentes é regulada no artigo 8.º do diploma.

Uma vez que a questão suscitada nos autos respeita ao parâmetro de legalidade da taxa de recursos hídricos liquidada e cobrada na Região Autónoma da Madeira [RAM], cumpre também ter presente que, através do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, procedeu-se à adaptação à Região Autónoma da Madeira da Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da Água. O preceito do artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional citado, determina que compete ao Conselho do Governo Regional da Madeira aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira. O preceito do artigo 5.º/2/m), do diploma determina que compete à autoridade regional da água o poder de propor ao Secretário Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais, com o fito da respectiva aprovação pelo Conselho do Governo Regional, o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira. Ao Conselho Regional da Água compete emitir parecer sobre a proposta referida (artigo 8.º/3/c)).

De relevar também que as competências legislativas dos órgãos da Região Autónoma estão previstas no preceito do artigo 227.º/a), b) e c), da Constituição da República Portuguesa (CRP), de acordo com os respetivos estatutos. Com vista a delimitar a área de intervenção da legislação regional são matérias de interesse específico para a Região Autónoma da Madeira, os recursos hídricos (artigo 40.º, alínea j), dos Estatutos político-administrativos da Região Autónoma da Madeira - EPARAM (Aprovados pela Lei n.º 13/91, de 05/06, com alterações posteriores.) e a adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional (artigo 40.º, alínea ff) dos EPARAM).

Por fim, cumpre notar que, «[n]a falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, aplicam-se nas regiões autónomas as normas legais em vigor» (artigo 228.º/2, da CRP).

Feito o presente enquadramento, importa então aquilatar do bem fundado da presente intenção recursória.

2.2.4. A questão a decidir no presente apelo consiste em saber se a taxa cobrada ao recorrente pela recorrida em virtude da rejeição das águas residuais da ETAR do Funchal sobre o mar, ao ter sido liquidada com base nos diplomas legais vigentes (emanados dos órgãos do Estado), sem que tenha sido aprovado o diploma regional de fixação do valor da taxa de recursos hídricos para a Região Autónoma da Madeira, incorreu em violação do princípio da legalidade fiscal.

Nos termos conjugados do artigo 101.º da Lei da água, do artigo 228.º/2, da CRP e do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 2 de Junho, que aprova o regime económico e financeiro dos recursos hídricos [REFRH] é devido o pagamento de taxa pela rejeição de efluentes no mar. O valor da taxa devida pode variar no caso da Região Autónoma da Madeira, se esta optar por fixar um valor diferente, no exercício da competência atribuída pelo artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de Agosto, ainda que dentro dos parâmetros nacionais e europeus correspondentes. A lei confere-lhe esta possibilidade. Caso não opte pelo estabelecimento de um valor diferente do aplicável em geral, tal não significa que a rejeição de efluentes fique dispensada do pagamento de uma taxa ou que se crie uma situação de isenção.

Importa ter presente que a garantia do uso sustentável da água é um princípio de Direito da União Europeia que não está na disponibilidade do Estado e das Administrações Públicas portuguesas (A repartição interna de competências não preclude a obrigação de cumprimento do Direito da União Europeia. Entre muitos, por exemplo, Acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de dezembro de 1991, Comissão das Comunidades Europeias c. República Italiana, C-33/90, ECLI:EU:C:1991:476, n.º 24.). A rejeição de efluentes no mar é, só por si, uma apropriação por parte do recorrente do bem público escasso que consiste na água do mar da região, pelo que está sujeita à regra da licença prévia, à aplicação das medidas de planeamento, gestão e fiscalização e pode convocar, em certos casos, o recurso a medidas de reparação dos danos causados, os quais competem às administrações regionais e estaduais adotar.

Em síntese, estando em causa a cobrança de uma taxa de recursos hídricos devida pela rejeição de efluentes no mar e pela poluição, deste modo, causada, não pode invocar-se a falta de diplomas regionais, que fixem o valor concreto da taxa a liquidar na RAM, para precludir a aplicação da taxa de recursos hídricos aquando do uso privativo do mesmo, o qual implica danos para o ambiente e a necessária intervenção da Autoridade Regional do Ambiente (v. as competências de gestão, planeamento e fiscalização que assistem à Autoridade Regional da Água no quadro da Região Hidrográfica da Madeira, nos termos do artigo 5.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08.). De outro modo, os princípios de Direito da União Europeia do poluidor-pagador, do uso sustentável da água, da correcção na fonte, da necessidade da autorização prévia do uso privativo da água sairiam defraudados.

O Decreto-Lei n.º 97/2008, de 2 de Junho, aprova o regime económico e financeiro dos recursos hídricos, em concretização da Lei da Água (Lei n.º 58/2008, de 29 de Dezembro (e por expressa determinação deste diploma (artigo 102.º/2).)), bem como define as regras de incidência subjectiva e objectiva do tributo e o método de cálculo da taxa em apreço, pelo que os princípios da legalidade (Artigo 103.º/2, da CRP.) e da supletividade do Direito Estatual (Artigo 228.º/2, da CRP.), são garantidos, na medida em que a liquidação do tributo em exame tem por base o “bloco de legalidade” que lhe é aplicável. A taxa em exame é devida de harmonia com o disposto na Lei da Água e no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 2 de Junho, que, no quadro do Direito da União Europeia, densificam os princípios da utilização sujeita a licença e da liquidação da taxa que integra as externalidades implicadas. Pelo que a adaptação de tal regime à Região Autónoma da Madeira, a realizar por Decreto-Legislativo Regional, não pode pôr em causa o regime em apreço. O que seria o caso se, pelo uso privativo de um recurso hídrico da região, devidamente tipificado e quantificado nas leis do Estado, na falta de diploma regional de adaptação, não fosse cobrada qualquer taxa, que tenha em conta as externalidades referidas.

Poder-se-ia argumentar que a falta de aprovação do valor concreto da taxa em referência precludiria a aplicação supletiva do regime estadual em matéria de quantificação da taxa em exame. Neste sentido, o recorrente sustenta que «[o] princípio da supletividade da legislação da República, previsto no artigo 228.º, n.º 2 da CRP, não permite a aplicação na Região Autónoma da Madeira, dos valores da Taxa de Recursos Hídricos em vigor no continente, perante o fato de a Assembleia Legislativa da RAM ter legislado expressamente sobre a matéria da TRH devida na RAM»; que «[e]sta legislação foi concretizada no Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de agosto, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da Água»; que «[e]sta adaptação foi feita em conformidade com a parte final do artigo 101.º da Lei da Água e já após a aprovação do decreto-lei n.º 97/2008 de 11 de junho»; que «[a]s alíneas b) do artigo 4.º, m) do n.º 2 do artigo 5.º e c) do n.º 3 do artigo 8.º, do DLR n.º 33/2008/M, estabelecem que, cabe ao Conselho do Governo Regional da Madeira “[a]provar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira”, sob proposta da Direção Regional do Ambiente e Alterações Climáticas mediante parecer do Conselho Regional da Água»; que «não se está perante qualquer situação justificativa da aplicação subsidiária da Lei estadual na RAM - no caso em concreto, da Lei da Água e do Decreto-Lei n.º 97/2008 de 11 de junho»; que «[o] ato tributário aqui impugnado, violou as competências legalmente previstas no DLR n.º 33/2008/M, em matéria da aprovação do valor da TRH na RAM».

A este propósito, escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:

«(…) vimos já que, através da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, foi aprovada, na nossa ordem jurídica, a Lei da Água, a qual transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, e que estabeleceu as bases e o quadro institucional no domínio da política da água, com vista à gestão sustentável das águas. // Sendo que, de tal diploma legal resultou a criação da Taxa de Recursos Hídricos, com vista a compensar a coletividade pelos custos ambientais inerentes às atividades suscetíveis de causarem um impacto significativo no domínio dos recursos hídricos, bem como os demais custos administrativos inerentes à realização de despesa pública tendentes à prestação dos serviços de fiscalização, planeamento e de proteção da quantidade e da qualidade da água, visando, assim, e em última ratio, promover a utilização sustentável dos recursos hídricos. // Por regular ficaram, contudo, "[a]s bases de incidência, as taxas unitárias aplicáveis, a liquidação, a cobrança e o destino de receitas da TRH, bem como as correspondentes competências administrativas, as isenções referidas no n.⁰ 3 do artigo 80.º e as matérias versadas no n.⁰ 2 do artigo 79.º e no n.⁰ 2 do artigo 81.º", as quais seriam objeto de regulamentação posterior, a aprovar pelo Governo, nos termos do disposto no artigo 102.º, n.º 2 da Lei da Água (cf. artigo 78.º, n.º 4 da Lei da Água). // Quer, portanto, tal significar, que o regime geral da Taxa de Recursos Hídricos, matéria cuja competência legislativa se encontra reservada à Assembleia da República, foi objeto de autorização ao Governo, tendo sido definido o objeto, sentido, extensão e duração da autorização, nos termos conjugados do disposto nos artigos 165.º, n.º 2 da CRP e 78.º, n.º 4 e 102.º, n.º 2 da Lei da Água. // Razão pela qual, o Governo, procedeu, assim, à regulamentação do regime geral da Taxa de Recursos Hídricos, criada pela Lei da Água, através do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, que veio a instituir, no nosso ordenamento jurídico, o regime económico e financeiro dos recursos hídricos. // Com efeito, é do referido Decreto-Lei que resultam as respetivas bases de incidência objetiva e subjetiva da Taxa de Recursos Hídricos (cf. artigos 4.º e 5.º), e, bem assim, a respetiva base tributável da mesma (cf. artigos 6.º a 11.º) e a respetiva atualização dos valores de base empregues no cálculo da taxa (cf. artigo 17.º), as isenções aplicáveis (cf. artigo 15.º), e a respetiva liquidação, cobrança e destino das receitas provenientes da Taxa de Recursos Hídricos (cf. artigos 14.º, 16.º e 18.º). // Sendo que, sobre o presente Decreto-Lei, foram, inclusive, ouvidos os próprios órgãos de governo das Regiões Autónomas (cf. diploma preambular). // Do exposto, decorre, assim, e no que respeita à respetiva base tributável da Taxa de Recursos Hídricos, que os valores base mínimos e máximos a considerar, foram, pois, definidos no diploma legal supra mencionado. // O que, ficou, depois, na disponibilidade da "reserva de competência legislativa regional" da Região Autónoma da Madeira, a respeito do regime da Taxa de Recursos Hídricos, foi, e à luz do disposto no artigo 101.º da Lei da Água, a adaptação do referido regime geral às especificidades da Região Autónoma - nomeadamente, em matéria das entidades competentes e, bem assim, em matéria de determinação, em concreto, do valor da taxa a pagar a final. // Note-se que, o próprio Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de agosto, que procedeu à adaptação, para a Região Autónoma da Madeira, da Lei da Água, não estabeleceu, como não tinha de estabelecer, as bases de incidência, objetiva e subjetiva, da Taxa de Recursos Hídricos, a base tributável da mesma, ou os demais elementos essenciais e gerais desta. // É que, como vimos, tal regulamentação foi apenas autorizada, pela Assembleia da Républica, ao Governo. // O que ficou na disponibilidade da Região Autónoma da Madeira, foi apenas, e tão só, a adaptação do regime geral da Taxa de Recursos Hídricos - regime este definido pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho - às especificidades da própria Região».

Julgamos que o presente entendimento deve ser confirmado, no essencial. Vejamos porquê.

A questão que se suscita nos autos consiste em saber se a liquidação da taxa de recursos hídricos em apreço, ao basear-se nos critérios de cálculo do tributo previstos no Decreto--Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, diploma que aprova o Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos - REFRH) e ao não atender (aparentemente) à determinação do disposto no artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, que atribui ao Governo Regional a competência para fixar valor diferente da taxa do adotado pelas leis do Estado, enferma do vício de violação de lei, porquanto faltar-lhe-ia a base legal para a liquidação do tributo em apreço.

São vários os argumentos que depõem em sentido contrário.

A matéria do regime das taxas, como a que está em causa nos autos, é objecto de reserva da competência legislativa da Assembleia da República, quando se trata de densificar o seu «regime geral» (artigo 165.º/1/i), da CRP). Não é o caso do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho (Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos - REFRH), nem do artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, dado que tais diplomas incidem sobre a instituição em concreto de uma taxa, a taxa devida pela utilização de recursos hídricos, na qual se inclui a taxa devida pela rejeição de efluentes no mar, em exame. O que significa que a matéria em apreço não constitui reserva de competência dos órgãos de soberania, mas também não é objecto de reserva de competência dos órgãos de governo regional (v. artigo 227.º da CRP). Donde se retira que a questão passa por saber se a aprovação do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, não tem um efeito preemptivo da competência legislativa dos órgãos do Estado sobre a matéria em apreço.

A resposta à presente questão é negativa. Vejamos porquê.

Em face dos normativos constitucionais e legais supra recenseados (artigos 227.º e 228.º da CRP e Lei n.º 58/2005, de 19 de Dezembro (Lei da Água - LA) e Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho (Regime Económico e Financeiro dos Recursos Hídricos - REFRH)), uma conclusão surge como certa: a competência legislativa dos órgãos de governo regional de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades da região tem limites que decorrem da natureza unitária do Estado, tal como decorre do disposto nos artigos 55.º, 56.º e 59.º do Capítulo I, Titulo VI (“Poder tributário próprio e adaptação do sistema fiscal nacional”) - da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 02 de Setembro - Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

Os limites à competência legislativa dos órgãos de governo regional de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades da região autónoma consistem no seguinte:

i) O poder regional de adaptação do sistema fiscal inclui o poder de modificação dos elementos de quantificação da taxa em apreço, mas o mesmo deve ser exercido no respeito pelos limites impostos pela Constituição e pelas leis do Estado de valor reforçado (artigos 227.º, 228.º, 112.º/2 e 3, da CRP).

ii) A lei da Água corresponde a lei de bases em matéria de política do uso da água, concretamente, a mesma «estabelece o enquadramento para a gestão das águas superficiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e das águas subterrâneas» (artigo 1.º), estabelecendo os princípios fundamentais em matéria de uso sustentável dos recursos hídricos, entre os quais se conta a necessidade de licenciamento do uso de tais recursos e o pagamento da taxa correspondente às externalidades geradas.

iii) Trata-se de uma Lei de Bases à qual devem obediência os diplomas estaduais e regionais de desenvolvimento (artigos 112.º/2 e 227.º/1/c), da CRP).

iv) Nesta medida, a Lei da Água está sujeita a um regime da inderrogabidade da lei geral da República (Assim, Ana Paula Dourado, Direito Fiscal, Almedina, 7.ª Edição, 2024, p. 159.), o qual sairia defraudado se na Região Autónoma da Madeira não existisse taxa sobre a utilização dos recursos hídricos, como a que está em causa nos autos, porquanto utilização dos recursos hídricos em apreço implica o pagamento de uma taxa em todo o território do Estado.

v) Os actos legislativos regionais estão sujeitos a limites materiais que decorrem da estrutura unitária do Estado. As Leis regionais estão delimitadas geograficamente e não podem ir contra as leis do Estado que regulam matérias que postulam um regime equivalente para o todo o território nacional, em nome da unidade do Estado e da não discriminação dos cidadãos em razão da sua origem.

vi) Neste sentido, afirma-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 55/2014, de 20/01/2014, que «[o] Tribunal tem vindo a sufragar, na linha do Acórdão n.º 258/2007, uma interpretação extensiva do conceito de matérias reservadas, admitindo-se que existem matérias que, mesmo não estando incluídas nas reservas legislativas dos órgãos de soberania reclamariam a intervenção do legislador nacional, já que extravasam o âmbito regional (outros exemplos são o Acórdão n.º 402/2008 ou o Acórdão n.º 613/2011). Considera-se que «esta reserva da República não pode limitar-se a estas matérias (as explicitamente previstas) devendo abranger por inerência outras matérias que não podem, pela sua natureza eminentemente nacional, ser reguladas senão por órgãos legislativos do Estado» (…). // É pacífico que o recurso, pelo Tribunal Constitucional, a uma interpretação extensiva da reserva dos órgãos de soberania - tantas vezes operada pela invocação do carácter unitário do Estado e dos laços de soberania nacional - não pode ser vulgarizado de tal modo que faça renascer a necessidade de fazer intervir a noção de «interesse específico da região» abandonada pelo texto constitucional na revisão de 2004. Eram consideradas matérias de «interesse específico da região» «aquelas matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exijam um especial tratamento por aí assumirem particular configuração» (Acórdão n.º 42/85). Relembre-se que a Revisão Constitucional de 2004 pretendeu alargar as competências legislativas regionais, e atribuir aos Estatutos o papel determinante na fixação das matérias da competência regional. // Essa necessária contenção veio a ser relembrada no Acórdão n.º 613/2011. No aresto, relativizou-se a importância da matéria sobre que versam as medidas legislativas. Apesar de relevante para aferir das condicionantes à competência legislativa insular, não foi a consideração da matéria em si que conduziu à solução encontrada. Determinantes seriam as circunstâncias de emergência económico-financeira do País em que eram adotadas as medidas e o contributo que para a solução desta dariam as normas aí questionadas. // (…) // O Acórdão veio a concluir que «não é, portanto, a matéria em si mesma que “não pode, pela sua natureza eminentemente nacional, ser regulada senão por órgãos legislativos do Estado”, mas são antes circunstâncias macroeconómicas de âmbito nacional e internacionalque determinam, sob pena de total ineficácia, que as medidas concretamente tomadas pelo Estado possam adquirir imperatividade a nível de todo o território nacional, tendo, até, em vista, como se afirmou já, “… o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses” e, bem assim,“… a integridade da soberania do Estado…” (cfr. artigo 225.º, n.ºs 2 e 3 da Constituição)». // Ou seja, decidiu-se que «Não é sustentável …a ideia de que nunca, e em circunstância alguma, possa haver medidas legislativas que muito embora não estejam textualmente no domínio da reserva de competência da Assembleia da República sejam, por motivos de relevante interesse nacional, tomadas imperativamente para todo o território nacional».

vii) O regime jurídico previsto na Lei da Água, até porque se trata da «transposição para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, e estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas», constitui um regime injuntivo, o qual não está na disponibilidade dos órgãos de Governo da República e-ou de Governo Regional (inderrogabilidade da lei geral da República).

viii) A inderrogabilidade da lei geral da República abrange a obrigatoriedade do pagamento de taxa pela utilização privativa de recursos hídricos, sem prejuízo do poder regional de adaptação do sistema tributário nacional às especificidades da região autónoma, designadamente, através da fixação de valores diferentes dos que são aplicados no continente.

ix) Daí não se retira a existência de inconstitucionalidade do preceito artigo 4.º/b), do Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, que estabelece que compete ao Conselho do Governo Regional da Madeira aprovar o valor da taxa de recursos hídricos na Região Autónoma da Madeira, na medida em que se trata de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades da região autónoma.

x) Na falta do exercício de tal competência, a possibilidade de não existência da taxa devida pela utilização dos recursos hídricos em apreço na RAM, na medida em que consagraria uma solução diferenciadora, sem justificação aparente, do regime vigente no continente, constitui violação dos princípios da igualdade, da proibição de discriminação dos cidadãos e da unidade do Estado.

xi) «[O] princípio da proibição de discriminação dos cidadãos] vincula o legislador regional no exercício das suas competências próprias, mas não o subordina, no exercício dessas competências, às soluções consagradas no plano nacional. (…) Neste sentido, em matéria de igualdade, o que é pedido ao legislador regional “É que, dentro do universo jurídico por si criado, não introduza soluções de desigualdade não fundadas. Este princípio vincula o legislador regional no exercício das suas competências próprias, mas não o subordina, no exercício das suas competências, às soluções encontradas no plano nacional» (Rui Medeiros, in CRP anotada, Vol. III, Coordenação Jorge Miranda e Rui Medeiros, anotação ao artigo 228.º, Universidade Católica Editora, 2020, p.315.).

xii) Nos termos do artigo 228.º/2, da CRP, [n]a falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, aplicam-se nas regiões autónomas as normas legais em vigor».

xiii) Como se refere no Acórdão do TC n.º 304/2011, de 21/06/2011, «[n]o seu conteúdo imediato, o n.º 2 do artigo 228.º da Constituição estabelece a regra de aplicação supletiva da legislação estadual na falta de legislação regional. Com isso, afirmando-se a regra de vigência em todo o território nacional da legislação da República que não disponha diversamente, em consonância com o princípio de que num Estado unitário os poderes legislativos dos órgãos de soberania são territorial, temporal e pessoalmente genéricos, obvia-se a que surjam espaços de vazio legislativo no âmbito regional por inércia dos órgãos regionais no exercício da competência legislativa própria. // Mas outras consequências decorrem da mesma disposição constitucional. Uma delas, de inferência indiscutível embora mediante raciocínio a contrario ou como corolário do imediatamente preceituado, é o critério da preferência aplicativa da normação regional válida, para resolução dos conflitos normativos (conflitos positivos) entre a legislação regional e a legislação estadual que regule a mesma matéria. // Assim, o preceito constitucional, do mesmo passo em que estabelece a regra da supletividade (integrativa) do direito estadual - prevenindo potenciais conflitos negativos, porque deixa de poder falar-se em espaços legislativos vazios por inércia insuperável do legislador regional, assumindo um efeito integrativo ou de completude do ordenamento jurídico - fornece também o critério para a resolução dos conflitos (positivos) ou de concurso entre a legislação regional competencialmente válida (“em matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania”) e a legislação emanada dos órgãos de soberania (“normas legais em vigor”). // Porém, contrariamente ao que o Requerente parece pretender, não é forçoso retirar do n.º 2 do artigo 228.º da Constituição uma regra de invalidade da legislação estadual pelo simples facto de, no momento em que é aprovada para valer também no território das regiões autónomas, haver legislação regional em vigor sobre a mesma matéria. Esta norma não proíbe a emanação, posterior à legislação regional, de legislação estadual vocacionada para aplicação a todo o território nacional em função das competências constitucionais do órgão de soberania emitente. Apenas proíbe que essa legislação posterior pretenda afastar a aplicação de legislação validamente emitida pelo legislador regional em matéria da sua competência. No âmbito da Região e no espaço de regulação coincidente com a legislação regional válida, a legislação estadual ficará em latência. // Dito de outro modo, o preceito constitucional não enuncia uma regra de preclusão ou de preempção que limite externamente as competências dos órgãos de soberania, proibindo-os de emitir legislação que abranja o território de uma região autónoma enquanto não for removida a legislação regional pré-existente, porventura pela via do julgamento de inconstitucionalidade, que é o modo de resolução de conflitos de competência legislativa entre os órgãos da República e os órgãos das regiões autónomas disponível no nosso sistema jurídico. Com efeito, não há razões para que se considere a legislação nacional inválida pelo mero facto de regular matéria sobre a qual tenha incidido já, factualmente, um decreto legislativo regional. Basta pensar na possibilidade de tal direito regional ter sido emitido no âmbito dacompetência reservada aos órgãos de soberania (seja por força das regras gerais dos artigos 164.º e 165.º, seja por virtude de outras disposições específicas dispersas na Constituição), ou de ter extravasado o "âmbito regional" − seja do ponto de vista territorial, seja institucional −, tendo essa aprovação ocorrido, portanto, fora do âmbito de competência legislativa da Região Autónoma».

xiv) A admissibilidade de um regime regional da RAM de ausência de taxa de recursos hídricos no caso em apreço, cuja utilização, tipificação e tributação constam, expressamente, dos diplomas do Estado, seria permitir a quebra dos princípios da universalidade, da igualdade e da unidade do Estado que o legislador regional não logra justificar de forma válida, nem foi essa a intenção subjacente ao Decreto-Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14/08/2008, como visto.

xv) Nos termos do disposto no artigo 55.º/a), da Lei das Finanças das Regiões Autónomas [LFRA (Aprovada pela Lei orgânica n.º 2/2013, de 02/09.)], lei de valor reforçado (artigo 112.º/3, da CRP), as competências tributárias dos órgãos de Governo Regional observam o princípio da coerência entre o sistema fiscal nacional e os sistemas fiscais regionais; tal princípio sairia defraudado se uma lei regional pudesse estabelecer um regime de sentido oposto ao regime do Estado de tributação do presente uso dos recursos hídricos, consubstanciado na ausência de qualquer tributação em caso de uso privativo de tais recursos; tal significaria admitir o exercício do poder tributário das Regiões Autónomas para além do enquadramento constitucional e legal das suas competências.

Em face do exposto, não se apura a alegada violação do princípio da legalidade fiscal, nem o vício de violação de lei do acto tributário impugnado.

Ao julgar no sentido referido, a sentença sob recurso deve ser confirmada na ordem jurídica.

Termos em que se impõe negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 09 de setembro de 2026. - Jorge Cortês (relator) - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos - vencido nos termos de declaração junta).

Considero que os princípios constitucionais e estatutários que o acórdão enuncia não vêm ao caso.

Desde logo, porque nenhum deles contrapõe ao dever de legalidade da tributação e da aplicação da lei em vigor na Região Autónoma. Pelo menos sem a julgar previamente ilegal ou inconstitucional e de afastar - expressamente - a sua aplicação.

Depois, porque alguns desses princípios são aplicáveis aos impostos e não fazem sentido na tributação comutativa. Que não impõe, designadamente, a tributação universal, porque não está em causa o dever geral de contribuir para as necessidades financeiras do Estado, mas o dever de remunerar a utilização de bens ou serviços determinados e em função dos custos gerados localmente.

E, por último, porque a sua invocação no acórdão assenta em alguns pressupostos que não considero minimamente demonstrados. Assim, não está demonstrado que a desaplicação da taxa de recursos hídricos resulte na ausência de qualquer tributação neste âmbito. E o n.º 5 do artigo 19.º do Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M sugere precisamente o oposto, visto que nele se prevê a manutenção da cobrança de taxas que então vigoravam e até à implementação do novo sistema de tributação.

A questão que, verdadeiramente, importaria decidir - e que não passa pela convocação desses princípios - seria a de saber se a lei convocada para a tributação (o artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho) era aplicável na RAM e sustentava, por si só, a legalidade do ato impugnado.

E a esta questão responderia negativamente. Precisamente porque não vejo como conciliar a sua aplicação com o referido artigo 19.º, n.º 5, do DLR n.º 33/2008/M. Que, a meu ver, seja a principal disposição a considerar na solução do caso.

É certo que do princípio da supletividade da legislação nacional, consagrado no n.º 2 do artigo 228.º da Constituição, deriva que, na falta de legislação regional própria, são aplicadas nas regiões autónomas as normas legais aprovadas pelo legislador estadual.

Só que o caso não é de falta de legislação regional própria. A entrada em vigor, do Decreto Legislativo Regional citado evitou o surgimento de espaços de vazio legislativo neste âmbito. Não estamos, por isso perante uma situação de inércia dos órgãos regionais no exercício da sua competência legislativa.

Também não ignoro que o Tribunal Constitucional também convoca a regra da supletividade como critério de resolução de conflitos positivos ou de concurso entre a legislação regional competencialmente válida e a legislação nacional.

O que não reconheço é a existência de algum conflito neste âmbito. Por um lado, foi a própria lei da água a prever, no artigo 101.º, que a sua aplicação nas Regiões Autónomas fosse precedida das adaptações necessárias através dos diplomas regionais. Por outro lado, todo o sistema de tributação em causa foi desenhado para a sua implementação progressiva e de acordo com as necessidades de financiamento dos organismos competentes para a implantação dos planos de gestão e de proteção das águas.

Pelo que daria provimento ao recurso.

(Nuno Bastos).