I - Estando em causa apoios concedidos a PMEs (pequenas e médias empresas na aceção da Recomendação nº 2003/361/CE, da Comissão, de 6 de Maio, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas), no âmbito do “QREN”, que foi o documento estratégico para o período 2007-2013 que enquadrou a concretização em Portugal de políticas de desenvolvimento económico, social e territorial através dos fundos estruturais e de coesão associados à política de coesão da União Europeia, no caso pelo “FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional”, como ficou expressamente consignado no introito do contrato celebrado, o prazo de prescrição aplicável ao procedimento administrativo que determina a reposição de quantias comunitárias, como as aqui em questão, é o prazo de 4 anos previsto no nº 1 do art. 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 (relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias) - cfr. Acórdão do STA, Pleno, de Uniformização de Jurisprudência nº 1/2015, de 26/2/2015, proc. 0173/13.

II - A irregularidade em questão no presente caso, que fundamentou a deliberação (aqui impugnada) de rescisão do contrato e de devolução dos incentivos financeiros já pagos, não se referiu a qualquer uso indevido das quantias recebidas ou à realização de despesas não elegíveis, mas, especificamente, à circunstância de a Autora/Recorrente não ter completado a execução do projeto dentro do prazo contratualizado (até 11/5/2011), assim incumprindo a sua obrigação resultante da cláusula 12ª, nº 1, alínea a), do contrato. Assim sendo, a prática da irregularidade - termo inicial do prazo prescricional do procedimento - será de fixar na data de 11/5/2011 - termo final do prazo de que a Autora/Recorrente contratualmente dispunha para completar o projeto sem entrar em incumprimento, isto é, em irregularidade.

III - Consequentemente, na data de 28/8/2015, em que a Ré/Recorrida levou ao conhecimento da Autora/Recorrente a intenção de rescisão do contrato e de exigir a devolução dos incentivos financeiros já pagos, notificando-a para, querendo, se pronunciar sobre tal intenção - facto suscetível de interrupção do prazo prescricional do procedimento, nos termos do nº 1, §3º, do art. 3º do Regulamento nº 2988/95 - já o procedimento se encontrava prescrito, por então já terem decorrido mais de 4 anos desde aquela data de 11/5/2011.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I - RELATÓRIO

1. “A..., Sociedade de Advogados, R.L.”, Autora na presente ação administrativa (especial), interpôs o presente recurso de revista do Acórdão proferido em 9/4/2021 pelo Tribunal Central Administrativo Norte (002585105), que negou provimento ao recurso de apelação que interpusera da sentença proferida pelo TAF/Porto em 13/11/2018 (002585090) que julgara a ação totalmente improcedente, assim mantendo na ordem jurídica o ato impugnado (deliberação de 2/12/2015 do Conselho de Administração da - aqui Ré - “AGÊNCIA PARA O INVESTIMENTO E COMÉRCIO EXTERNO DE PORTUGAL, E.P.E. (AICEP)”, que rescindiu o “contrato de concessão de incentivos financeiros” outorgado entre as aqui Autora e Ré, no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, e determinou a restituição do incentivo já recebido pela Autora, no montante total de €46.349,33).

2. A Autora/Recorrente concluiu do seguinte modo as suas alegações no presente recurso de revista (002585115):

«1. As decisões proferidas em segunda instância pelos Tribunais Centrais Administrativos são suscetíveis de recurso excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, conforme consta da Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII.

2. Deve o presente recurso ser admitido, porquanto, como se irá demonstrar, está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental, sendo ainda certo que a admissão deste recurso se mostre necessária para uma melhor aplicação do direito (cfr. artigo 150.º, n.º 1 do CPTA).

3. A importância e a relevância das questões que delimitam os poderes do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciam critérios qualitativos e assumem a veste de conceitos indeterminados, carecendo, por isso, de competente construção e preenchimento valorativo.

4. A presente causa, diz respeito ao mérito de um ato de resolução e os seus efeitos relativamente a um contrato de concessão de incentivos financeiros no âmbito do sistema de incentivos à qualificação e internacionalização de PME, celebrado entre a A. e R., e que, certamente, serviu de “minuta homologada” e modelo típico entre a R. e inúmeras outras empresas que concorreram a este incentivo - cfr. artigo 23.º, n.º 1 da Portaria n.º 1463/2007 de 15/11.

5. Tendo aceitado a inclusão no contrato de uma cláusula a estabelecer a obrigação de restituição decorrente da resolução contratual que lhe foi imposta sem apelo nem agravo, e atendendo ainda a uma errada estratégia de quem lhe preparou a candidatura, após se ter instalado um estado de crise económica global que afetou todo o tecido empresarial, a ora recorrente não conseguiu obter os meios monetários suficientes para cumprir o objetivo do investimento.

6. A A. faz parte desse leque empresarial fustigado pela crise e tal como inúmeras empresas viu-se incapaz de cumprir o contrato celebrado com o AICEP, e assim sendo, viu-se igualmente excessivamente onerada pela cláusula de resolução, pois, atenta a recessão instalada em Portugal em 2008, não conseguiu cumprir os objetivos de investimento, com isso, deu causa a invocação da cláusula de resolução pela entidade financiadora.

7. A AICEP decidiu resolver unilateralmente o contrato celebrado com a ora recorrente, apenas com o fundamento único no incumprimento dos objetivos de investimento, sendo certo que, no caso da recorrente tal só aconteceu por falta de liquidez, para acompanhar os valores que faziam parte do montante aprovado pelo AICEP, em consequência das dificuldades financeiras que, ao tempo, se fizeram sentir na economia nacional e mundial.

8. A questão sub judice reveste-se de elevada relevância social, pois, apresenta contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, concretamente, de tantas outras empresas que se encontram na mesma situação da recorrente face da recorrida.

9. A qualificação da crise de 2008 como uma perturbação na evolução expectável das circunstâncias envolventes do contrato tem sido tema de controvérsia na doutrina e na jurisprudência, nomeadamente no que concerne aos contratos de financiamento, apesar de não ter sido suscitada com a significância que lhe é devida no seio deste Supremo Tribunal e no âmbito da jurisdição Administrativa, trata-se de uma questão cuja dignidade justifica a sua ilustre melhor e sábia apreciação, de modo a encontrar-se uma solução jurídica que possa servir os interesses em presença.

10. Os exemplos constantes dos acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 10.10.2013 (Granja da Fonseca, processo nº 1387/11.5TBBCL.G1.S1) e de 14.10.2014 (Pinto de Almeida, processo nº 11291/10.9TBVNG.P1.S1), em contraposição, no sentido da não qualificação das crises financeiras como alterações supervenientes das circunstâncias, com o Supremo Tribunal de Justiça 26.01.2016 (Gabriel Catarino, processo nº 876/12.9TVLSB.L1.S1).

11. Tal divergência também se discute na doutrina, pois, a questão que se coloca primacialmente é a concretização do pressuposto da anormalidade e da exigência do requisito da imprevisibilidade a este associado, pelo que, o desenredo andará certamente em torno da diferenciação entre a realidade objetiva e a realidade pensada ou representada.

12. Para uma melhor aplicação do direito, há necessidade do Supremo Tribunal Administrativo se pronunciar em sede da revista agora interposta, pois, sendo certo que a contratação destes financiamentos segue um modelo tendencialmente geral, impondo o mesmo tipo de estrutura obrigacional para todas as candidaturas com realidades diversas, de onde resulta a possibilidade de uma intervenção num número indeterminado de casos futuros e a consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias de tão primária importância para um ordenamento jurídico que se rege por imperativos inderrogáveis de Justiça.

13. A recorrente entende que na sentença recorrida se cometeram erros na aplicação da matéria de direito, impondo-se por isso uma solução totalmente inversa à decidida na sentença ora impugnada, competindo, assim, a este Supremo Tribunal ad quem usar dos seus poderes/deveres (funcionais) de censura, pois, também entende a recorrente que tanto o tribunal de 1.ª instância, como o de 2.ª instância, poderiam ter interpretado as normas aplicáveis de forma diferente e atualista, de modo a considerar que a resolução do contrato se deveu unicamente à falta de meios monetários para cumprir o investimento previsto no contrato, ou seja, a resolução só ocorreu por alteração das circunstâncias resultantes da grave crise económica dos anos de 2008 e seguintes, e, assim sendo, a ação, atenta a matéria de facto alegada, deveria ter sido julgada procedente, pois, a solução de direito aplicável ao caso concreto teria necessariamente de ser outra.

14. Estando em causa a reposição de fundos de incentivo de matriz comunitária, mormente, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)-Quadro Comunitário de Apoio-III, é aplicável o prazo de prescrição previsto do artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) 2988/95, o qual veio adotar uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário, aliás, nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º2988/95, “O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torne definitiva”.

15. Nos termos da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 29.03.2017, proferido no processo n.º 0583/16, este prazo de três anos é igualmente aplicável aos casos em que a decisão administrativa conduz à aplicação de uma medida, como é o caso da ordem de reposição de quantias que foi recebida pela ora recorrente em 11.12.2015, data a partir da qual se tornou definitiva a sanção administrativa aplicada, portanto, há muito que já se encontra prescrito o direito de requerer a restituição do incentivo recebido.

16. O referido regulamento estabelece ainda que o prazo de prescrição do procedimento de irregularidades é de 4 anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, conforme dispõe o n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95.

17. Em 09.08.2011, data em que o projeto entrou na Bolsa de Descativação do Investimento, por não comprovação da execução do mesmo, então há muito se encontra prescrito o direito de proceder contra tal irregularidade, aliás, antes de 11.12.2015, não foi levado ao conhecimento da recorrente, qualquer ato emanado da AICEP tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade contra si, até porque em nenhum momento a Recorrente reconheceu como sua a dívida aqui em análise, antes pelo contrário.

18. Não é admissível a decisão de não aplicação do instituto da alteração superveniente das circunstâncias, previsto no artigo 437º, n.º 1 do Código Civil, ao caso em concreto, pois, contrariamente ao decidido, entendemos que se encontram preenchidos e verificados os seus pressupostos, na medida em que está demonstrada uma evidente correlação, aliás, como é do domínio público, entre a crise económica (facto notório) e a impossibilidade de obter os meios monetários para assumir a sua quota de participação no investimento, que gerou a incapacidade da ora recorrente cumprir o contrato celebrado com o AICEP, assumindo que à data da celebração do contrato esta alteração superveniente não poderia ser prevista.

19. Da leitura da cláusula oitava do contrato em causa nos presentes autos, impunha-se à recorrida que acompanhasse e fiscalizasse o projeto com vista à boa execução do contrato, nomeadamente, através da apresentação de uma proposta de redução de financiamento pela não execução integral do pedido aprovado ou não cumprimento integral dos seus objetivos, pois, o contrato de concessão, previu desde logo a possibilidade de redução do montante total do incentivo concedido, naturalmente na proporção do investimento efetuado, situação essa que não foi utilizada pela recorrida em claro incumprimento da sua missão de fiscalização do projeto.

20. Os tribunais de 1.ª e de 2.ª instâncias, deveriam ter subsumido o caso sub judice ao artigo 437.º do Código Civil, fazendo operar o instituto da alteração superveniente das circunstâncias, de acordo com os seguintes pressupostos: as circunstâncias que constituíram a base do negócio tenham sofrido uma alteração anormal, seja ela previsível ou imprevisível; o equilíbrio contratual resulte dessa alteração de tal modo perturbado que o cumprimento do contrato nos termos estipulados se torne injusto para uma das partes e seja completamente contrário à boa-fé que a outra o exija; o desequilíbrio gerado não esteja coberto pelos riscos próprios do contrato e a parte lesada não esteja em mora no momento em que se verifica a alteração de circunstâncias.

21. A interpretação da cláusula de resolução do contrato independentemente de qualquer alteração superveniente das circunstâncias, tal disposição, sempre seria considerada como uma nulidade nos termos do artigo 280.º, n.º 2, do Código Civil, uma vez que tal afrontaria gravemente a ordem pública e o princípio da justiça contratual, o que também significaria, em última instância, pôr em causa a sua a própria juridicidade.

22. Ao contrário do entendimento dos Tribunal a quo, o direito português, não impõe, em rigor, um caráter impreterivelmente extraordinário da alteração das circunstâncias, contentando-se a sua anormalidade, e, por isso, não pode a justiça demitir-se de intervir em casos de injustiças e desequilíbrios graves entre os sujeitos, pois, o que se encontra em causa relativamente ao requisito da excecionalidade tem a ver com a intervenção de último ratio no contrato, de forma que o sistema corrija o indesejável ou intolerável para as partes, em ordem a cumprir a justiça do contrato.

23. Com a previsão do regime do artigo 437.º, n.º 1, do Código Civil, pretendeu o legislador possibilitar a correção de situações que, a manterem-se, criariam relações flagrantemente injustas para uma das partes contratantes, dispensando-se a imprevisibilidade nos casos em que a boa-fé obrigaria a outra parte a aceitar que o contrato ficasse dependente da manutenção da circunstância alterada, pois, as causas da crise surgiram a partir do ano de 2008 e desenvolveram-se nos anos seguintes, e, por isso, não podem existir dúvidas que essas consequências, contribuíram decisivamente para criar dificuldades inultrapassáveis de concretização do projeto da recorrente, e, por isso, devem ser classificadas como circunstâncias anormais previstas no referido preceito legal.

24. Um facto notório que a aplicação interna do PAEF, só ocorreu a partir do ano de 2011, o certo é que, a crise e a necessidade do acordo de resgate financeiro já se fazia sentir desde 2008, ou seja, há 2/3 anos antes, pois, não foi apenas após aquela data que, se sentiu a crise interna na procura e no consumo com consequências diretas na economia nacional, pois, os efeitos da crise do “subprime” foram sendo sentidas pelos Portugueses com o decurso dos anos, com início antes de 2011.

25. Contrariamente ao que resulta da leitura da decisão recorrida, o facto de o nosso país já se encontrar em crise à data da assinatura do contrato, não afasta a possibilidade de aplicação do artigo 437.º do Código Civil, pois, embora a crise tenha tido início em 2008, a verdade é que, as suas graves consequências só se fizeram sentir com o decurso dos anos, e com maior gravidade no ano de 2011 e anos seguintes, e, por isso, tal circunstância sempre preencheria o pressuposto da anormalidade.

26. Exigir, nestas circunstâncias e nesta data, que a A. devolva o valor do financiamento recebido e comprovadamente aplicado no projeto, com as dificuldades que tal cumprimento comporta, parece-nos que tal decisão afeta gravemente os princípios da boa-fé.

27. Não pode olvidar-se que, de acordo com a cláusula nona do contrato em causa nos presentes autos, sempre seria possível proceder-se à renegociação do contrato “por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo nos seguintes casos: a) Alteração substancial das condições de mercado, incluindo as financeiras, que justifiquem uma interrupção do investimento, uma alteração do calendário da sua realização ou uma modificação das condições de exploração; b) Alteração do projeto que implique modificação do montante dos apoios concedidos; c) Alteração imprevisível dos pressupostos contratuais”.

28. Perante tais cláusulas, as partes podem demandar um reajuste ao contrato que as vincula se uma alteração ocorrida nas condições iniciais sob as quais se comprometeram venha a modificar o equilíbrio do contrato ao ponto de sujeitar uma delas a um rigor injusto, e, deste modo, sempre deveriam ter sido encetados esforços de renegociação pela recorrida, quando, em sede de audiência prévia, a recorrente levantou tal questão, uma vez que se verificavam os fundamentos previstos na mencionada cláusula, e, por isso, deveria a recorrida ter aceite renegociar o contrato, até porque a recorrente havia feito a prova plena de que os fundos recebidos estavam todos comprovadamente aplicados no desenvolvimento do projeto, pelo que, ousamos mesmo alegar que com tal omissão, a recorrida incorreu também ela em incumprimento.

29. Independentemente de ter sido dado cumprimento a esta obrigação de renegociação, deveria ter sido aplicado o regime da alteração superveniente das circunstâncias previsto no artigo 437.º do Código Civil, por se encontrarem verificados os pressupostos para a sua aplicação, e consequentemente ter declarado a resolução ou modificação do contrato de acordo com critérios de equidade.

30. A resolução do presente contrato, tendo em vista um juízo de equidade, apenas poderia ter efeitos ex nunc, com a aplicação do artigo 434.º, n.º 2 do Código Civil, que, no caso de contratos de execução vinculada, determina que as prestações já efetuadas não são restituídas.

31. Apesar de a recorrente ter invocado vários fundamentos com vista a justificar a resolução do contrato, o certo é que, o ato administrativo impugnado não especificou, nem fundamentou o segmento decisório pelo qual não considerou a pronúncia apresentada pela recorrente.

32. No passado dia 11 de dezembro do 2015, por carta registada, sem que tenha apresentado fundamentação inequívoca para tal decisão, a recorrida limitou-se a comunicar à recorrente que tinha concluído pela inexistência de elementos que permitissem modificar ou contrariar a decisão prévia de rescisão do contrato de incentivos financeiros, e que, por isso, em 2 de dezembro de 2015, havia sido decidido resolver o mencionado contrato, com fundamento na alínea a) do n.º 1 da Cláusula Décima Segunda do contrato de concessão de incentivos financeiros.

33. O princípio geral do nosso Direito é o de que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais, e, por isso, a sua não observância, quer por omissão, quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do ato administrativo, pois, se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer em relação ao procedimento administrativo que preparou o ato, quer relativamente à própria prática do ato em si mesmo, o ato é ilegal.

34. A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, de facto e de direito, clara, coerente e completa, o que não aconteceu no caso em apreço, na medida em que na decisão sob censura, a recorrida limita-se a comunicar à recorrente a resolução do contrato, socorrendo-se para tal da invocação do disposto na alínea a) do n.º 1 da cláusula décima segunda, sem invocar qualquer facto concreto imputável à recorrente que fundamente tal decisão.

35. A recorrida não deu cumprimento ao dever de fundamentação obrigatória estabelecido no artigo 152.º do CPA, ao contrário do que considera o Tribunal a quo, pois, o dever de fundamentação expressa de atos é uma obrigação legal da Administração que corresponde a um direito fundamental constitucional dos destinatários do ato com honras de consagração expressa no n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, e ao mesmo tempo contribui para a melhor decisão administrativa e para a mais correta interpretação da vontade da Administração plasmada no ato, preenchendo, assim, uma dupla função, subjetiva e objetiva, sendo ainda um adquirido constitucional na caracterização da atividade administrativa.

36. O Tribunal a quo não apreciou corretamente a questão que foi colocada à sua consideração, sendo certo que, atento o que se deixa alegado, dúvidas não existem de que efetivamente existe vicio de forma, em virtude da recorrida não ter rebatido nem considerado os argumentos constantes da audiência prévia e não ter justificado de forma devidamente completa e clara a sua decisão.

37. Contrariamente ao que se refere no acórdão sob censura, o ato impugnado não contém as menções obrigatórias constantes no artigo 151.º do CPA, pois, não identifica corretamente o destinatário da mesma, pois, diversamente do que consta da sentença, a verdade é que de fls. 459 dos autos, constata-se que naquela decisão a recorrida se limitou apenas a dirigi-la para o “responsável do projeto”, sendo ainda absolutamente omissa relativamente aos fundamentos de facto e de direito, pois, não invoca as normas violadas, nem demonstra a sua aplicação ao caso sub judice, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos.

38. Ao invés do constante na decisão do Tribunal a quo, não ocorreu qualquer violação ao princípio da boa-fé e da confiança, fazendo decair essa circunstância na sequência de ter decaído, de acordo com o seu entendimento, a hipótese de ocorrência de uma alteração das circunstâncias.

39. Houve uma alteração das circunstâncias, que aliás representa um facto público e notório, em segundo lugar, mesmo que assim se não considere, o que apenas por mera hipótese de raciocínio se admite, ainda assim, poderia a Administração, na sua decisão ter colocado em crise os enunciados princípios, o que, na verdade aconteceu.

40. A atuação da recorrida é manifestamente reprovável, na medida em que, a mesma decidiu resolver o contrato, apesar de saber que se tinham alterado as condições em que as partes tinham decidido contratar e que, apesar dessas alterações excecionais e anormais, a aqui recorrente tudo tinha feito no sentido de cumprir com a obrigação a que estava adstrita por força do contrato celebrado, não restando qualquer dúvida de que desenvolveu o projeto até onde lhe foi possível, tudo devidamente comprovado quanto às despesas que resultaram dos apoios recebidos.

41. Em vez de proceder à resolução imediata do contrato celebrado, a recorrida deveria ter diligenciado no sentido da sua suspensão, uma vez que está subjacente ao contrato a forma sistemática de aplicação das medidas a adotar, e na sua cláusula décima primeira está expressamente estabelecida a possibilidade da sua suspensão.

42. O Tribunal a quo, decidiu que inexistia qualquer violação do princípio da colaboração, ou qualquer inconformidade na conduta da Administração, contudo, não pode ser extraída tal conclusão, atento o manifesto desinteresse da recorrida em alcançar uma solução justa para ambas as partes, facto que se observa seja o insuficiente acompanhamento pela recorrida da situação da recorrente, seja pela recusa de renegociação dos termos do contrato na procura pelo reequilíbrio do contrato, de forma a não onerar excessivamente uma das partes pela decorrência de uma alteração superveniente do contexto económico e social ocorrido na sequência da crise que se instaurou.

43. O Tribunal a quo, deu também como improcedente o erro de julgamento quanto ao princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do CPA e artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa, porém, entendemos que a recorrida deveria ter atuado de forma ponderada, optando pela medida menos gravosa - a suspensão do contrato.

44. A Administração Pública não pode nem deve adotar medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos, pois, no caso em apreço, não podem restar dúvidas de que à recorrida era exigida a adoção de uma medida menos gravosa, ou seja, a de suspensão ou de redução do contrato, uma vez que era manifesto que a referida medida de suspensão ou redução se revelava, adequada, necessária e proporcional ao caso concreto.

45. A recorrida não atuou ao abrigo de um poder vinculado, mas sim, discricionário, pois, além de ter a possibilidade de resolver o contrato, tinha também a hipótese de proceder à sua suspensão ou redução, como se impunha, por justiça, pelo que, é manifesto que tem aplicação ao caso concreto o aludido princípio.

46. Na conduta da recorrida, o Tribunal a quo decidiu pela inexistência de abuso de direito na modalidade de supressio, por entender que “nada se capta dissonante ao dever ser”.

47. O exercício do direito de devolução do montante financiado e gasto no projeto excede manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e pelo fim social e económico desse direito, pelo que, sendo o abuso de direito do conhecimento oficioso do tribunal, pois, está em causa um princípio de interesse e ordem pública, existirá a obrigação deste tribunal superior de conhecer oficiosamente a presente alegação, pois, estamos numa situação em que a recorrida está a exercer o direito em termos clamorosamente ofensivos da justiça.

48. Agir de boa-fé, é atuar com diligência, zelo e lealdade correspondente aos legítimos interesses da contraparte, é ter uma conduta honesta e conscienciosa, uma linha de correção e probidade, a fim de não prejudicar os legítimos interesses da contraparte, e não proceder de modo a alcançar resultados opostos aos que uma consciência razoável poderia tolerar, pelo que, temos de concluir que, tal lisura de conduta não foi adotada pela recorrida antes pelo contrário, agiu em grave prejuízo da recorrente, podendo e devendo ter agido de outra forma.

49. O Tribunal a quo pronunciou-se sobre a revogação do ato de concessão do incentivo, no sentido em que ocorreria uma revogação implícita do mesmo através da resolução do contrato de concessão do mesmo, todavia, não podemos concordar com tal entendimento, pois, conforme é consabido, o ato administrativo de revogação destina-se a extinguir os efeitos jurídicos de um outro ato administrativo anterior, pois, o conteúdo da revogação deve incluir a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado.

50. A carta que foi endereçada à aqui recorrente não contém os elementos necessários de um ato administrativo, e, por isso, dúvidas não existem de que a concessão de incentivos nos termos constante do contrato de concessão aqui em causa não foi revogada, e, por isso, não tendo ocorrido a mencionada revogação do ato de concessão não pode verificar-se a extinção dos efeitos jurídicos que o mesmo provocou na esfera jurídica da recorrente, pois, só com o ato revogatório é que se verifica a produção de efeitos jurídicos sobre o ato anteriormente praticado.

51. A recorrida não praticou um ato administrativo de conteúdo contrário ao do ato anteriormente praticado, não declarou a caducidade do ato administrativo anterior, não declarou a sua inexistência ou nulidade, nem tampouco declarou a sua suspensão, ou seja, a mera paralisação temporária da sua eficácia, e, por último, também não procedeu à ratificação de erros materiais ou à aclaração do ato administrativo anterior.

52. A notificação remetida à recorrente não integra todos os elementos do ato administrativo, sendo manifesto que, no caso concreto, o ato administrativo de concessão ainda se mantém válido, e, por isso, não pode a recorrida exigir da recorrente a restituição do incentivo de € 46.349,33, efetivamente despendido com a execução do projeto até ao momento em que lhe foi possível manter o mesmo, e, assim sendo, não pode proceder o argumento constante no acórdão sob censura, pois, como se demonstrou o contrato não foi extinto.

53. Sendo certo que, se se reconhecer que não podem subsistir na ordem jurídica, ao mesmo tempo, dois atos administrativos de sentidos opostos que regulem a mesma situação concreta, um favorável e outro desfavorável à pretensão do particular, a verdade é que, como já se demonstrou, a notificação endereçada para a recorrente não consubstancia verdadeiramente um ato administrativo, pois, mesmo que se entendesse que tal notificação é um ato administrativo, o certo é que, atentos os vícios acima elencados, o mesmo teria forçosamente de ser considerado ilegal e inválido, e, por isso, de nenhum efeito.

54. Não tem aplicação ao caso concreto a figura da revogação implícita, pois, se assim fosse, estaria encontrada a fórmula para a Administração violar a lei, pois, em caso de inobservância da lei, estaria sempre salvaguardada pela referida figura, e, assim sendo, também aqui o tribunal a quo decidiu mal.

55. Tribunal a quo pronunciou-se sobre o princípio do aproveitamento do ato, entendendo que, mesmo procedendo os vícios invocados pela ora recorrente, a decisão da Administração sempre viria no mesmo sentido daquela que se impugna, no entanto, não pode a recorrente conformar-se com tal entendimento, pois não é possível afirmar, como o faz o Tribunal a quo que, caso o procedimento administrativo seja repetido, a decisão a proferir será igual à ora impugnada, pois, conforme se demonstrou, dúvidas não existem de que a solução de direito aplicada ao caso em apreço deveria ter sido outra, ou seja, a recorrida não deveria ter procedido à resolução do contrato, e exigido à recorrente a devolução do incentivo, pois, existiam outras medidas menos gravosas que poderiam e deveriam ter sido aplicadas ao caso concreto.

56. Perante os inúmeros vícios procedimentais cometidos pela recorrida, uma decisão isenta dos mesmos conduzirá a resultados inesperados, de todo o modo, se assim não se considerar sempre se estará a “abrir portas” para que a recorrida continue a atuar à margem da lei, dos princípios fundamentais da atividade administrativa e dos princípios de ordem pública e da justiça contratual, sem nenhuma consequência, o que é de rejeitar!

57. Face a todo o exposto, deverá este Supremo Tribunal Administrativo revogar integralmente o douto Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte.

58. Por último, declara-se perante os Senhores Juízes Conselheiros e principalmente perante o Senhor Conselheiro a quem vier a ser distribuído este recurso, que apesar do esforço do mandatário da recorrente, atenta a extensão das matérias aqui desenvolvidas, à complexidade das mesmas, e ainda ao modo como o processo se desenvolveu na primeira instância, tal como pretendia, não lhe foi possível encurtar as conclusões do recurso.

59. O acórdão recorrido violou assim o disposto no artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) 2988/95, artigo 437º, n.º 1 do Código Civil, artigos 7.º, 151.º e 152.º do Código do Procedimento Administrativo eartigos 18.º, n.º 2, 266.º e n.º 268.º da Constituição da República Portuguesa.

60. Pelo exposto, e, principalmente pelo que será suprido pelo sábio Tribunal deve ser concedida a revista e revogado o Acórdão recorrido e Sentença da primeira instância.

TERMOS EM QUE,

e nos melhores de direito que V. Exas. Doutamente suprirão, deve:

a) Ser admitido o recurso apresentado pela recorrente;

b) serem julgadas totalmente procedentes as alegações de recurso apresentadas pela recorrente e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida, como é de

DIREITO E DE JUSTIÇA!».

3. A Ré “AICEP”, ora Recorrida, apresentou contra-alegações que concluiu pela seguinte forma (002585120):

«1) A AICEP não vê que o presente recurso apresentado pela recorrente seja especialmente complexo, ou suscite dúvidas sérias, ou apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou que revele especial capacidade de repercussão social,

2) Para concluir que, salvo melhor opinião, a AICEP não vê razão que fundamente ou justifique a admissão do presente recurso, e nos termos do artigo 150º do CPPT, entende-se que não será admitido.

3) Se o recurso for admitido, sempre se dirá que, a recorrida considera que a sentença do Tribunal a quo, e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, não são uma decisão acertada e correta, ao contrário, a AICEP considera que os julgados não cometerem qualquer erro de julgamento, e aplicam com rigor o direito.

4) Na douta decisão resultam provadas os factos com relevância para o presente recurso - fatos provados de 1º a 24º - como infra resumidamente segue:

(…) “A A., em 11/05/2009, apresentou à R. o seu projeto/candidatura no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, ao qual foi dado o n.º ..46.”

“Nos termos do projeto que apresentou à R., foram objetivos da aqui A.:

a) Proceder à criação de uma estratégia de modo a satisfazer as necessidades dos clientes, quer a nível internacional, quer nacional, de forma presencial e online nas diversas plataformas previstas para o desenvolvimento do projeto;

b) Assessoria num conjunto alargado de matérias aos clientes das diversas jurisdições, sejam particulares, sejam empresas, tudo com vista a prestar aconselhamento orientado para as suas necessidades comerciais e práticas;

c) Prestação de serviços jurídicos de forma completa em todas as áreas, com observância dos mais exigentes padrões profissionais e éticos;

d) Promoção de congressos com intervenção de especialistas nas várias áreas do conhecimento para a apresentação de pesquisas e estudos científicos, e realização de conferências com professores locais convidados com apresentações de comunicações, previamente inscritas e aprovadas pela comissão organizadora do evento;

e) Promoção de encontros/simpósios para a discussão de um determinado tema (uma nova lei, por exemplo) e apresentação das respetivas conclusões;

f) Realização de seminários, para debate de ideias sobre temas jurídicos ou outros, com vista a “semear” ideias, com o objetivo de suscitar o debate sobre determinados temas, até então pouco estudados;

(…) “Em 05/08/2009, a R. aprovou o projeto n.º ..46, da ora A., de acordo com os seguintes valores: “Investimento - €538.431,00 Valor Elegível - €368.196,35 Incentivo Não Reembolsável - €169.188,36”;

“Entre a ora A. e a ora R. foi outorgado o “Contrato de Concessão de Incentivos 2Financeiros”, no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, doravante o Contrato”.

“Em 15 de Março de 2011, depois de ter continuado a dar execução do projeto, a A. apresentou à R. despesas certificadas de investimento elegível, tendo, nessa altura, atingido o valor de investimento global de €131.431,6.”

“A A. recebeu do IAPMEI, organismo pagador do apoio financeiro, a quantia total de €46.349,33;

“Em 28/08/2015, a A. foi notificada pela R. da “Intenção de rescisão contratual”,

A A., em 14/09/2015, apresentou nos serviços da R. a sua Pronúncia em sede de audiência prévia”,

“Em 02/12/2015, o Conselho de Administração da R. tomou a deliberação de “Resolução Contratual” unilateral relativamente projeto “...”, “Em virtude do não cumprimento das alíneas a) e d) da cláusula 7.ª do contrato de concessão de incentivos, com devolução do incentivo já liquidado à empresa (46.349,33€)”

5) A recorrente refere que a reposição de fundos de incentivo de matriz comunitária, - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) - é aplicável a legislação europeia, o Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro que regula nomeadamente o prazo de prescrição.

6) Ora, nos termos daquele Regulamento CE EURATOM, o prazo de prescrição é de quatro anos, a contar da data da receção da carta de resolução do contrato de concessão de incentivos financeiros, a partir de 09-12-2015.

7) Na sequência da resolução do contrato, em março de 2016, a recorrente propôs contra a AICEP, uma ação a pedir a resolução do contrato era inválida, e tinha que ser substituída pelo Tribunal, - isto é, deu-se a interrupção da prescrição.

8) O presente Acórdão, referiu que se aceitasse a tese da recorrente, sempre a prescrição não seria total, já que interrompida pela notificação para o exercício do direito de audição do interessado.

9) Pelo que, ainda não estão preenchidos os 4 anos do Regulamento CE EURATOM sobre o prazo de prescrição, depois da resolução do contrato, data da irregularidade.

10) recorrente invocou a resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias, previsto no artigo 437º do C.C.: “Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ela assumidas afete gravemente os princípios da boa-fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato”.

11) Ora, cabia à própria recorrente levar ao conhecimento da recorrida, os obstáculos que vivenciava no decurso da execução contratual, pois, só assim, a recorrida tomaria conhecimento dos mesmos e atuaria em conformidade com o quadro legal.

12) Note-se que o artigo 24.º, alínea d), da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, que aprovou o Regulamento do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, impunha à recorrente a obrigação de “comunicar ao organismo técnico as alterações ou ocorrências relevantes que ponham em causa os pressupostos relativos à aprovação do projeto”.

13) Ao certo, a recorrente remeteu-se ao mais completo silêncio de 12/05/2009 a 11/05/ 2011, dirigindo à recorrida unicamente os dois pedidos de pagamento intercalares, deferidos no montante global de €46.349,33.

14) Sendo que a cláusula nona do Contrato de Concessão de Incentivos, permite a sua renegociação por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo.

15) E como é referido no presente Acórdão:

“Acresce dizer que a cláusula nona do contrato permite a sua renegociação “por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo, nos seguintes casos:

d) Alteração substancial das condições de mercado, incluindo as financeiras, que justificam uma interrupção do investimento, uma alteração do calendário da sua realização ou uma modificação das condições de exploração;

e) Alteração do projeto que implique modificação do montante dos apoios concedidos;

f) Alteração imprevisível dos pressupostos contratuais”

Acontece que, mais uma vez, é o promotor do projeto, a ora impetrante, que, conhecendo em primeira mão as dificuldades que sente na execução do mesmo, as deve levar ao conhecimento da R., fazendo a comunicação a que se encontra obrigada por força do artigo nº 24º, alínea d), da Portaria nº 1463/2007 de 15/11/, requerendo, por tais razões a renegociação atempada do Contrato, coisa que a A. não logrou fazer no caso vertente.

Note-se, novamente, que essa obrigação de comunicação é um ónus a cargo do promotor e não da Administração.

16) No que refere aos efeitos da crise do subprime a recorrida considera que a recorrente não tem qualquer razão.

17) Sustenta a recorrente que a aplicação do “Programa de Resgate Financeiro a Portugal” (TROIKA) e a consequente crise económica que, alegadamente, também gerou uma diminuição no mercado da atividade jurídica e do contencioso em Portugal.

18) Ora, a recorrente não pode esquecer que o seu projeto foi apresentado aos serviços da recorrida em 11/05/2009, ou seja, num momento em que a mesma já não podia ignorar a crise em causa e alguns dos seus efeitos nefastos na economia europeia, sobretudo, com as denominadas dívidas soberanas.

19) Com efeito, quando a recorrente assina o Contrato de Concessão de Incentivos, depois de 11/05/2009, as circunstâncias da crise do “subprime” já lhe são conhecidas, porque instaladas na Europa, não se podendo qualificá-las, como pretende a recorrente, de circunstâncias supervenientes ao início do Contrato.

20) Pelo que não há motivos que justifiquem a resolução ou a modificação contratual prevista no artigo 437.º do CC.

21) A recorrente alega em síntese, que existe vício de forma em virtude de a recorrente não ter rebatido nem considerando os argumentos contantes da audiência prévia.

22) Ora, o ponto nº 24º dos factos provados, a AICEP procedeu à análise dos argumentos lançados pela autora em sede de pronuncia em audiência prévia, porém, a AICEP considerou que os argumentos apresentados não foram suficientes para contrariar ou modificar a projetada decisão de resolução contratual.

23) Como refere o presente Acórdão “Para cumprir o dever de audiência, a Administração não tem que pronunciar-se especificamente sobre os argumentos esgrimidos pelos interessados em abono da sua discordância perante o projeto de decisão que lhe é comunicado” (Acórdão do STA, Pleno de 13-10-2011, Proc. nº 0551708).

24) É previsto à saciedade, que a deliberação impugnada contém todas as menções obrigatórias definidas pelo artigo 151.º do CPA.

25) No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.

26) Devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.

27) Ora, nunca a recorrente suscitou junto da recorrente, a confiança de que, mesmo no caso de incumprimento contratual, não iria exercer a prerrogativa de resolução contratual e de exigência de devolução do incentivo atribuído.

28) Deste modo, conclui-se que não se mostram ofendidos os indicados princípios da boa-fé, da confiança.

29) Ora, essa obrigação de comunicação para a recorrida, como supra se disse, é um ónus a cargo do promotor e não da Administração.

30) Pelo que, foi a recorrente quem não formalizou junto da recorrida e em tempo útil as razões que poderiam levar à revisão do projeto ou à renegociação do Contrato de Concessão de Incentivos.

31) Por fim, no que se refere ao princípio da proporcionalidade, há que dizer de forma imediata e concisa que a recorrente atuou ao abrigo de um poder vinculado e não discricionário.

32) Porque se trata, essencialmente, do exercício de um poder vinculado pela recorrida, com um sentido decisório que já se encontra previamente definido pela lei (resolução do contrato e restituição), considera-se que não há qualquer margem de livre decisão nesses concretos aspetos vinculados, razão pela qual, como referiu a sentença, não tem aplicação o princípio da proporcionalidade.

33) Conforme os Acórdãos do STA, de 27/02/2008 e de 19/02/2003, proferidos, respetivamente, nos processos n.ºs 0207/02 e 0269/02, “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seu sumário, como segue:

“I - A violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade só assume relevância autónoma quando a Administração atua no exercício de poderes discricionários”; (…)

“VII - Não pode considerar-se violado o princípio da tutela da confiança - o qual pressupõe a proteção de particulares relativamente aos comportamentos administrativos que objetivamente provoquem uma crença na sua efetivação - se não existiu qualquer comportamento da Administração que justificasse a alegada confiança do Recorrente na prolação decisão por ele pretendida.”.

34) Pelo que não é procedente a ofensa do ato impugnado aos princípios atrás citados da boa-fé, confiança e proporcionalidade.

Termos em que, e nos mais de direitos que V. Exa douta e superiormente suprirão, deve o presente não ser admitido, e, se o for, o presente recurso deve ser julgado não procedente, e, por via dele, a decisão proferida nos autos de ação administrativa ser mantida, como aliás, é de DIREITO E DE JUSTIÇA».

4. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 9/12/2021 (002659341) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 6 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos:

«(…) A..., Autora na ação administrativa especial que intentou contra a Agência para o Investimento e Comércio externo de Portugal, EPE (AICEP), vem interpor recurso de revista, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão proferido pelo TCA Norte, em 09.04.2021, que negou provimento ao recurso que interpôs da sentença do TAF do Porto que julgou a ação totalmente improcedente.

(…) a Recorrente questiona o decidido pelo acórdão recorrido defendendo, além do mais, quanto à invocada prescrição ser de fazer uma interpretação atualista aplicando o art. 3º, no 1, do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95.

Ora, apesar de as instâncias terem decidido a questão da prescrição de modo semelhante, a questão de direito que vem suscitada na revista sobre a aplicação, ou não, no caso, do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, reveste relevância jurídica na interpretação e aplicação de normas comunitárias em matéria de prescrição, não respeitando apenas ao caso dos autos, tal como o mesmo se apresentou concretamente, sendo suscetível de se replicar em outros casos semelhantes, sendo que a solução do acórdão recorrido não deixa de suscitar dúvidas ao não ser esclarecedora sobre as razões e norma a que se refere para considerar que o prazo de prescrição se interrompeu e qual seja o prazo aplicável.

Assim, uma vez que a situação dos autos tem relevância jurídica e social, e, face à ambiguidade do acórdão recorrido quanto à questão da prescrição, justifica-se a intervenção deste STA, para uma melhor dilucidação desta questão suscitada na revista, sem prejuízo do conhecimento das restantes (se for o caso)».

5. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no qual defende que, estando em causa a devolução de fundos comunitários, concedidos no âmbito do “FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional”, através do “QREN - Quadro Comunitário de Apoio-III”, é aplicável ao prazo prescricional do procedimento para a sua devolução, por irregularidades, de 4 anos, previsto no art. 3º nº 1 do Regulamento CE nº 2988/95, como julgado no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº 1/2015, de 26/2/2015.

Porém, para decidir se o prazo prescricional foi, ou não, ultrapassado torna-se necessário estabelecer, de facto, quando ocorreu a irregularidade detetada (justificadora da rescisão do contrato e da consequente ordem de devolução dos fundos disponibilizados), momento a partir do qual se inicia a contagem daquele prazo.

Ora, segundo o parecer do MºPº, esse facto não foi estabelecido na matéria de facto dada como assente nas instâncias, nem decorre dos autos, pelo que se imporá a baixa dos autos para que se proceda à fixação dos factos relevantes para a devida apreciação da questão da prescrição.

6. Colhidos os vistos, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.

II - DAS QUESTÕES A DECIDIR

7. Constitui objeto primordial do presente recurso de revista, como decorre do teor do Acórdão proferido nos termos do art. 150º do CPTA, que admitiu o presente recurso de revista (referido e citado no nº 4 supra), saber se o Acórdão do TCAN recorrido, confirmativo da sentença do TAF/Porto, procedeu a um correto julgamento do recurso de apelação interposto pela Autora (ora novamente Recorrente), ao julgar não prescrito o procedimento para devolução dos apoios concedidos, em face dos erros de julgamento que, pela Autora (Recorrente), lhe são apontados.

Isto sem prejuízo - como determinado pelo mesmo Acórdão - de, “se for o caso” (entenda-se, se se concluir pela não prescrição do procedimento), conhecer-se das restantes questões suscitadas pela Recorrente, quanto aos vícios imputados ao ato impugnado na presente ação.

III - FUNDAMENTAÇÃO

III. A - FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. São os seguintes os factos dados como provados nas instâncias:

«1.º - A Autora é uma sociedade de advogados que cujo objeto social é o exercício em comum pelos sócios, da advocacia;

2.º - A Ré é uma entidade pública de natureza empresarial vocacionada para o desenvolvimento de um ambiente de negócios competitivo que contribua para a globalização da economia portuguesa, que resultou da fusão, em 2007, entre a API (Agência Portuguesa para o Investimento) e do ... (Instituto do Comércio Externo de Portugal), tendo a Ré como principais atribuições promover a internacionalização das empresas portuguesas e apoiar a sua atividade exportadora, captar investimento estruturante e promover a imagem de Portugal com iniciativas criadoras de valo para o país;

3.º - Através dos seus Gestores de Cliente, das Lojas da Exportação e da sua Rede Comercial Externa, em articulação com a rede diplomática e consular, a R. presta serviços de suporte e aconselhamento sobre a melhor forma de abordar os mercados externos, identificar oportunidades de negócios internacionais e acompanhar o desenvolvimento de processos de internacionalização das empresas portuguesas, nomeadamente, as PME;

4.º - E, na sua atuação a Ré anuncia o acompanhamento dos projetos de investimento em todas as suas etapas, fornecendo aconselhamento e informação à medida das necessidades dos seus clientes, afirmando ainda atuar de acordo com o princípio da seletividade, e prestando um serviço de excelência aos projetos que melhor concorram para a competitividade e sustentabilidade da economia portuguesa, de modo a contribuir para os objetivos de aumentar o Valor Acrescentado Bruto (VAB), reduzir o défice da balança comercial e criar emprego;

5.º - A Ré tem ainda como missão aumentar a competitividade e notoriedade de Portugal, através da dinamização de investimento estruturante e da internacionalização das empresas, com especial destaque para as pequenas e médias, anunciando ainda que se orienta para as empresas, e procura ir ao encontro das necessidades dos seus clientes através de várias soluções e relacionamentos de longo prazo, dirigindo ainda a sua atividade para os projetos e mercados que melhor contribuam para a competitividade das empresas e a sustentabilidade da economia portuguesa;

6.º - A Autora, em 11/05/2009, apresentou à Ré o seu projeto/candidatura no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, ao qual foi dado o nº ..46 (cf. fls. 241 a 255 do processo físico);

7.º - Nos termos do projeto que apresentou à R., foram objetivos da aqui Autora:

a) Proceder à criação de uma estratégia de modo a satisfazer as necessidades dos clientes, quer a nível internacional, quer nacional, de forma presencial e online nas diversas plataformas previstas para o desenvolvimento do projeto;

b) Assessoria num conjunto alargado de matérias aos clientes das diversas jurisdições, sejam particulares, sejam empresas, tudo com vista a prestar aconselhamento orientado para as suas necessidades comerciais e práticas;

c) Prestação de serviços jurídicos de forma completa em todas as áreas, com observância dos mais exigentes padrões profissionais e éticos;

d) Promoção de congressos com intervenção de especialistas nas várias áreas do conhecimento para a apresentação de pesquisas e estudos científicos, e realização de conferências com professores locais convidados com apresentações de comunicações, previamente inscritas e aprovadas pela comissão organizadora do evento;

e) Promoção de encontros/simpósios para a discussão de um determinado tema (uma nova lei, por exemplo) e apresentação das respetivas conclusões;

f) Realização de seminários, para debate de ideias sobre temas jurídicos ou outros, com vista a "semear" ideias, com o objetivo de suscitar o debate sobre determinados temas, até então pouco estudados;

8.º - Na apresentação da candidatura foram ainda elencados alguns eventos que mereciam a atenção da Autora para efeitos de participação, nomeadamente, as feiras de ... Forum IT em ..., ..., em ..., ..., em ... e ..., em ...;

9.º - Do projeto apresentado pela Autora, fez ainda parte o desenvolvimento de estudos sobre conceitos empresariais de incidência sobre as energias sustentáveis, como aposta prioritária de desenvolvimento;

10.º - Foi igualmente propósito da candidatura promover a criação de sinergias a incentivos ao investimento, com desenvolvimento de formas de estabelecimento, com criação de BUSINESS ENTERPRISE STRUCTURE, com formas locais de representação, assessorando ..., fusões e aquisições, e por último encabeçar formas de resolução de conflitos alternativos;

11.º - De igual forma, a candidatura da Autora tinha também como objeto o desenvolvimento dos serviços ligados à Marca das empresas e à sua gestão, pois, sendo um sinal distintivo dos produtos e marketing de uma missão ou de uma organização, com vista a permitir o desenvolvimento de uma imagem junto dos seus clientes e do público em geral, bem como, o desenvolvimento do recurso à internet como uma nova forma de fazer negócio, de gerar receitas, mas também uma nova forma de incrementar a qualidade dos seus serviços e aumentar a sua competitividade, pois, numa perspetiva moderna de gestão da Marca, a internet contribui para que esta seja cada vez mais relacional na sua dinâmica com os consumidores, caminhando para o contexto do contacto direto com o consumidor/cliente;

12.º - O projeto da Autora tinha também a intenção de desenvolvimento de um site dirigido para tudo o que é B2B, ou seja, criação da relação online, real time, sem esperas de atendimento, como se fosse uma prateleira onde o cliente retira o produto ou o serviço que deseja, e B2Consumer, de forma a poder estar sempre em constante contacto com os futuros parceiros/clientes;

13.º - Foi também objeto da candidatura da Autora criar a plataforma do site, para permitir o desenvolvimento de uma ferramenta que lhe possibilitasse implementar o apoio à gestão dos clientes, e criar uma atitude inovadora com vista a tornar-se uma ferramenta para a realização de estudos de diagnóstico on-line, aproximando os mercados a que se destinava;

14.º - Em 05/08/2009, a Ré aprovou o projeto nº ..46, da ora Autora, de acordo com os seguintes valores:

"Investimento - €538.431,00

Valor Elegível - €368.196,35

Incentivo Não Reembolsável - €169.188,36";

15.º - Entre a ora Autora e a ora Ré foi outorgado o "Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros", no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, doravante o Contrato (cf. fls. 256 a 265 do processo físico);

16.º - Em 15 de Março de 2011, depois de ter continuado a dar execução do projeto, a Autora apresentou à Ré despesas certificadas de investimento elegível, tendo, nessa altura, atingido o valor de investimento global de €131.431,64 - cf. documento n.º 5 junto com a p.i.;

17.º - Até 15 de Março de 2011, a percentagem correspondente à despesa certificada foi de 35,70%;

18.º - No desenvolvimento do projeto, em 2 de Junho de 2010, a Autora apresentou à Ré o primeiro pedido de reembolso intercalar resultante de um investimento já efetuado e elegível de €58.967,58, processado e pago através da OP ...45, de 22/07/2010, no valor de €26.535,41, apresentando um segundo e último pedido de pagamento intercalar em 15/03/2011, processado e pago através da OP 2011/000051, de 15/04/2011, no valor de €19.813,42 - cf. documento n.º 4 junto com a p.i. e fl. 359 do processo físico;

19.º - Até 12/04/2011, face ao resumo da execução apurada do projeto, a Autora realizou 24,41% do investimento contratado e realizou 27,97% da despesa elegível (cf. PA - "dossier sobre o 2º pedido de pagamento intercalar");

20.º - A Autora recebeu do IAPMEI, organismo pagador do apoio financeiro, a quantia total de €46.349,33;

21.º - Em 28/08/2015, a Autora foi notificada pela Ré da "intenção de rescisão contratual", nos seguintes termos (cf. fls. 359 e 360 do processo físico):

“(…) O projeto apresentado por V.Exas, no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização PME, ao abrigo do Aviso para Apresentação de Candidatura nº ...09, de 7 de abril, na modalidade de projeto individual, foi homologado em 05-08-2009, com um prazo de execução de 12-05-2009 a 11-05-2011.

O Contrato de Apoio Financeiro foi assinado a 7 de outubro de 2011 e previa um valor de investimento elegível de 368.196,35 € e um incentivo não reembolsável de 169.188,36 €.

Foram apresentados dois Pedido de Pagamento Intercalares, o primeiro em 2 de junho de 2010, processado e pago através da OP ...45, de 22 de julho de 2010, no valor de 26.535,41 €, e o segundo em 15 de março de 2011, processado e pago através da OP 2011/000051, de 15 de abril de 2011, no valor de 19.813,42 €, não tendo sido apresentados até à data mais pagamentos. Por outro lado, o projeto entrou na Bolsa de Descativação, em 9-08-2011, por ter sido ultrapassado o prazo de execução e não ter sido apresentado o pedido de pagamento final.

Assim, nos termos da alínea a) do nº 1 da Cláusula Décima Segunda, comunica-se a V. Exas. a intenção de resolver o contrato de apoio financeiro celebrado entre as partes, havendo, tendo a empresa que restituir o incentivo já pago, no montante de 46.349,33 €.

Refira-se que pelo disposto no artº 122 e seguintes do Código do Processo Administrativo, a empresa terá 10 dias úteis para contestar a decisão (…)”.

22.º - A Autora, em 14/09/2015, apresentou nos serviços da Ré a sua pronúncia em sede de audiência prévia (cf. fls. 366 a 370 do processo físico);

23.º - Em 02/12/2015, o Conselho de Administração da Ré tomou a deliberação de "Resolução Contratual" unilateral relativamente projeto “...46", "Em virtude do não cumprimento das alíneas a) e d) da cláusula 7ª do contrato de concessão de incentivos, com devolução do incentivo já liquidado à empresa (46.349,33€)" (cf. fls. 457 a 460 do processo físico);

24.º - Pelo ofício da Ré, de 09/12/2015, com o nº ...88, a Autora foi notificada do seguinte:

“(…) O projeto foi apresentado no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização PME, ao abrigo do Aviso para Apresentação de Candidatura nº ...09 - SI Qualif. PME (Individuais e Cooperação), de 7 de abril, na modalidade de projeto individual. Foi homologado em 05-08-2009, com um prazo de execução de 12-05-2009 a 11-05-2011.

O Contrato de Apoio Financeiro foi assinado a 7 de outubro de 2011 e previa um valor de investimento elegível de 368.196,35 € e um incentivo não reembolsável de 169.188,36 €.

No dia 2 de junho de 2010 foi apresentado à AICEP o primeiro Pedido de Pagamento Intercalar, com um investimento global e elegível de 58.967,58 €, correspondente a 24,13% do apoio homologado e totalmente em conformidade com as normas, regulamentos e orientações vigentes.

Para o cálculo do incentivo foi aplicada a taxa média estabelecida no contrato de concessão de incentivos, ou seja, 45%.

A proposta de pagamento foi validada no dia 22 de julho de 2010, sendo emitida uma ordem de pagamento nº 2010/000045, no valor de 26.535,41 €, tendo sido paga pelo IAPMEI (organismo pagador) no dia 3 de agosto de 2010.

Em 15 de março de 2011, foi, igualmente, rececionado na AICEP o segundo Pedido de Pagamento Intercalar, com um investimento global e elegível de 102.998,50€, correspondente a 18,38% do apoio homologado.

A proposta de pagamento foi validada no dia 22 de julho de 2010, tendo sido emitida uma ordem de pagamento nº ...51, no valor de 19.813,92 €, tendo sido paga pelo IAPMEI (organismo pagador) no dia 3 de maio de 2011.

Em 09-08-2011, o projeto entrou na Bolsa de Descativação por não comprovação da execução do mesmo, ou seja, a apresentação do Pagamento Final tendo em conta que o projeto terminou a 11-05-2011.

Assim, nos termos da alínea a) do nº 1 da Cláusula Décima Segunda, foi comunicado à empresa através de mail enviado a 28 de agosto de 2015, a intenção de resolver o contrato de apoio financeiro celebrado entre as partes, exigindo a restituição do incentivo já recebido (46.349,33 €), acrescido de juros calculados desde a data do pagamento até à reposição integral do mesmo, nos termos e prazos legais e contratualmente estabelecidos.

A empresa, em 14 de setembro de 2015, procedeu ao seu direito de resposta contestando da decisão, de acordo com o Código de Processo Administrativo, no entanto, e após apreciação do Departamento Jurídico da AICEP, somos a informar que da análise da resposta em sede de audiência prévia do promotor não resultam elementos que permitam contrariar ou modificar a decisão prévia de rescisão do contrato de incentivos financeiros.

Assim, nos termos da alínea a) do nº 1 da Cláusula Décima Segunda, comunica-se a V. Exas, que o Conselho de Administração da AICEP, em 2015-12-02, decidiu resolver o contrato de apoio financeiro celebrado entre as partes, com o fundamento acima referido.

Face ao exposto, e havendo lugar à restituição do incentivo já recebido pela A... - Sociedade de Advogados R.L., no montante total de 46.349,33 E, deverá a mesma proceder à devolução do montante mencionado para o NIB ...96, do ..., com indicação do nº do projeto e do NIF do promotor, até 30 dias úteis a contar da data de receção da presente notificação, findo o qual acrescerá juros de mora à taxa em vigor para as dívidas ao Estado.

Mais se informa, que acresce juros calculados desde a data dos respetivos pagamentos até à reposição integral do mesmo, nos termos e prazos legais e contratualmente estabelecidos (…)”.

- cf. fls. 238 e 239 do processo físico.

III. B - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

9. Como resulta do acima exposto, nomeadamente do teor do Acórdão que o admitiu, está primordialmente em causa, no presente recurso de revista, apreciar e decidir se, como a Autora/Recorrente alega, se encontrava já prescrito, à data da prática do ato impugnado, que determinou a rescisão do contrato e a devolução das ajudas concedidas, o respetivo procedimento administrativo.

Efetivamente, quanto a esta questão, refere a mesma nas conclusões das suas alegações:

«(…) 14. Estando em causa a reposição de fundos de incentivo de matriz comunitária, mormente, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)-Quadro Comunitário de Apoio-III, é aplicável o prazo de prescrição previsto do artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) 2988/95, o qual veio adotar uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário (…).

(…) 16. O referido regulamento estabelece ainda que o prazo de prescrição do procedimento de irregularidades é de 4 anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, conforme dispõe o nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95.

17. Em 09.08.2011, data em que o projeto entrou na Bolsa de Descativação do Investimento, por não comprovação da execução do mesmo, então há muito se encontra prescrito o direito de proceder contra tal irregularidade, aliás, antes de 11.12.2015, não foi levado ao conhecimento da recorrente, qualquer ato emanado da AICEP tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade contra si, até porque em nenhum momento a Recorrente reconheceu como sua a dívida aqui em análise, antes pelo contrário. (…)».

É certo que só no âmbito destas suas alegações no presente recurso de revista é que a Autora/Recorrente veio defender que o prazo prescricional aplicável será o de 4 anos previsto no art. 3º nº 1 do aludido Regulamento nº 2988/95, já que anteriormente a mesma sempre defendera, nos autos, nomeadamente na p.i. e no seu recurso de apelação para o TCAN, ser aplicável o prazo de 5 anos previsto no art. 40.º, nº 1, do DL nº 155/92, de 29/7 (regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública), o que levou as instâncias (TAF/Porto e TCAN) a não acolher e a afastar esta solução, decidindo, embora não expressamente, ser aplicável o prazo geral de prescrição previsto no C.Civil.

Como julgou o TCAN no Acórdão ora sob recurso:

«O recurso começa por incidir sobre a última das enunciadas questões, a prescrição (questão Viii)) - conclusões 1 a 3,67 e 68.

Na decisão recorrida considerou-se:

«(...) O comando legal acima mencionado preceitua o seguinte: "A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento".

"In casu", ao abrigo do Contrato de financiamento atrás focado, a A. recebeu da R. duas quantias distintas: a) a primeira, relativa à ordem de pagamento nº ...45, no valor de €26.535,41, cujo pagamento ocorreu no dia 03 de Agosto de 2010; b) a segunda, concernente à ordem de pagamento nº ...51, no valor de €19.813,92, tendo sido paga no dia 03 de Maio de 2011 (cf. fl. 238 do processo físico).

Entende-se, contudo, que as quantias em causa não foram atribuídas à A. em função de um erro de processamento ou porque pagas a mais, mas antes dimanam de uma relação contratual, de um Contrato de financiamento com cláusulas definidoras de obrigações para o respetivo promotor, que, a incumpri-las, está sujeito às consequências previstas contratual e legalmente: a resolução do contrato e a restituição do incentivo recebido.

Portanto, a fonte factual da obrigação de restituição não reside num erro de processamento da Administração nem num pagamento feito a mais, mas sim num contrato e na lei, razão pela qual o caso vertente não cabe no âmbito de aplicação do preceito legal supra transcrito. (…)».

É de correto juízo.

Como o tribunal "a quo" viu, não estamos perante campo de aplicação da convocada disciplina normativa (Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho; que no seu art.º 47º revogou, entre outros, DL nº 324/80, de 25 de Agosto).

Não se aplica "o prazo de prescrição do art. 40.º do Regime de Administração Financeira do Estado, previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, porque este se refere apenas à reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, quando estes tenham natureza de despesas de gestão corrente ou de administração e já não à exigência da devolução de incentivos financeiros atribuídos contratualmente, que têm a natureza de despesas de capital" (Ac. do STA, de 05-02-2015, proc. n.º 0770/13).

De qualquer forma, mesmo a aceitar a tese da recorrente, e datando início do prazo desde cada pagamento, sempre a prescrição não seria total, já que interrompida pela notificação para o exercício do direito de audição do interessado (Ac. deste TCAN, de 13-03-2020, proc. n.º 00032/17BEVIS) (…)».

Mas a circunstância de só no âmbito do presente recurso a Autora/Recorrente alegar que o prazo prescricional aplicável é o previsto no art. 3º nº 1 do Regulamento nº 2988/95 mostra-se indiferente pois que «uma vez suscitada nos autos a questão da prescrição, ao juiz incumbe aplicar as normas reguladoras da matéria que julgue mais adequadas para a decisão da questão» (Acórdão STA de 2/10/2024, 0102/07).

10. Conforme resulta dos factos provados, a Autora/Recorrente candidatou-se, em 11/05/2009, ao Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME (“SI Qualificação de PME”), na modalidade de projeto individual, tendo-lhe sido dado o nº ..46, o qual, depois de aprovado, deu lugar à celebração, com a Ré/Recorrida, de um contrato de concessão de incentivos financeiros no âmbito do sistema de incentivos à qualificação e internacionalização de PME, regido pela Portaria nº 1463/2007 de 15/11 (alterada e republicada pela Portaria nº 353-A/2009, de 3/4), que aprovou o “Regulamento do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME”, no âmbito do “QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional”, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros nº 86/2007, de 3/7, e em desenvolvimento do DL nº 287/2007, de 17/8 (alterado e republicado pelo DL nº 65/2009, de 20/3), que aprovou o “Enquadramento nacional dos sistemas de incentivos ao investimento das empresas, que define as condições e as regras a observar pelos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas aplicáveis no território do continente durante o período de 2007 a 2013”.

Trata-se de apoios concedidos a PMEs (pequenas e médias empresas na aceção da Recomendação nº 2003/361/CE, da Comissão, de 6 de Maio, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas), no âmbito do “QREN”, que foi o documento estratégico para o período 2007-2013, que enquadrou a concretização em Portugal de políticas de desenvolvimento económico, social e territorial através dos fundos estruturais e de coesão associados à política de coesão da União Europeia, no caso pelo “FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional”, como ficou expressamente consignado no introito do contrato celebrado, e constante dos anexos ao mesmo (cfr. docs. juntos com a p.i.).

Assim sendo, dúvidas não há de que o prazo de prescrição aplicável a um procedimento administrativo que determina a reposição de quantias comunitárias, como o aqui em causa, é o prazo de 4 anos previsto no nº 1 do art. 3º do Regulamento CE EURATOM nº 2988/95, como julgado no Acórdão do STA, Pleno, de Uniformização de Jurisprudência nº 1 /2015, de 26/2/2015 (proc. 0173/13), tal como alegado pela Autora/Recorrente, ainda que apenas neste seu recurso de revista, e diversamente do julgado por ambas as instâncias.

11. Resulta dos factos provados, e dos autos, que a Autora/Recorrente apresentou o seu projeto/candidatura em questão em 11/5/2009 e que o mesmo foi aprovado pela Ré/Recorrida em 5/8/2009, dando lugar à outorga, entre si, de um “Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros”, assinado a 7/10/2009 (cfr. doc. junto com a p.i.) para desenvolvimento do projeto aprovado num prazo de execução de 12/5/2009 a 11/5/2011.

Foram apresentados, e pagos, dois pedidos de pagamento intercalares: o primeiro em 2/6/2010, pago em 22/7/2010, no montante de 26.535,41€, e o segundo em 15/3/2011, pago em 15/4/2011, no montante de 19.813,42€.

O Projeto entrou na Bolsa de Descativação do Investimento em 9/8/2011 por ter sido ultrapassado o prazo de execução e não ter sido apresentado o pedido de pagamento final.

Em decorrência, a Autora/Recorrente foi notificada, em 28/8/2015, pela Ré/Recorrida da intenção de rescisão do contrato celebrado, com o inerente dever de restituição do incentivo já pago, no montante de 46.349,33€.

Em 14/9/2015, a Autora/Recorrente apresentou a sua pronúncia, em sede de audiência prévia, sobre a intenção manifestada pela Ré/Recorrida.

E em 2/12/2015, a Ré/Recorrida, através do seu Conselho de Administração, tomou a deliberação de rescindir o contrato, exigindo a devolução do incentivo já pago - ato impugnado na presente ação administrativa, notificado à Autora/Recorrente por ofício de 9/12/2015.

12. Nos termos do já referido nº 1 do art. 3º do Regulamento nº 2988/95, «o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º (…)».

Ainda que não visando o regime previsto no Regulamento nº 2988/95, antes tendo em mente o disposto no art. 309º do C.Civil, o TCAN, pelo Acórdão recorrido, entendeu que o prazo de prescrição teve início na data de cada um dos dois pagamentos efetuados.

A Ré/Recorrida, por seu lado, refere que «o início do prazo de prescrição se aplica a partir da data das irregularidades, isto é, a partir da data de 9/12/2015, a partir da data da receção da carta de resolução do contrato de concessão de incentivos financeiros - o instrumento que aplica as medidas administrativas relativamente a irregularidades» (cfr. ponto 17 e conclusão 6ª das suas contra-alegações).

Já a Autora/Recorrente é do entendimento de que o início do prazo prescricional do procedimento se deve estabelecer «em 9/8/2011, data em que o projeto entrou na Bolsa de Descativação do Investimento, por não comprovação da execução do mesmo» (cfr. conclusões 16ª e 17ª das suas alegações).

Ora, como bem assinala o MºPº no seu parecer, a irregularidade em questão no presente caso, que fundamentou a deliberação (aqui impugnada) de rescisão do contrato e de devolução dos incentivos financeiros já pagos, não se referiu a qualquer uso indevido das quantias recebidas ou à realização de despesas não elegíveis, mas, especificamente, à circunstância de a Autora/Recorrente não ter completado a execução do projeto dentro do prazo contratualizado (até 11/5/2011), assim incumprindo a sua obrigação resultante da cláusula 12ª, nº 1, alínea a), do contrato.

Assim sendo, a prática da irregularidade - termo inicial do prazo prescricional do procedimento - será de fixar na data de 11/5/2011 - termo do prazo de que a Autora/Recorrente contratualmente dispunha para completar o projeto sem entrar em incumprimento, isto é, em irregularidade -, ou, quando muito, na data de 9/8/2011, quando o projeto entrou na “Bolsa de Descativação do Investimento”, por não execução.

Consequentemente, na data de 28/8/2015, em que a Ré/Recorrida levou ao conhecimento da Autora/Recorrente a intenção de rescisão do contrato e de exigir a devolução dos incentivos financeiros já pagos, notificando-a para, querendo, se pronunciar sobre tal intenção - facto suscetível de interrupção do prazo prescricional do procedimento, nos termos do nº 1, §3º, do art. 3º do Regulamento nº 2988/95 - já o procedimento se encontrava prescrito, por então já terem decorrido mais de 4 anos desde aquela data de 11/5/2011.

Aliás, mesmo que se entendesse relevar a data de 9/8/2011 (quando o projeto entrou na “Bolsa de Descativação do Investimento”, por não execução), também já teria expirado, em 28/8/2015, o prazo de 4 anos.

13. Observa o MºPº no seu parecer, que a Autora/Recorrente referiu, aquando da sua pronúncia em audiência prévia (efetuada por email de 14/9/2015), que a Ré/Recorrida lhe endereçou um email, em 17/10/2013, notificando-a “para a apresentação do PTRF - Pedido a Título de Reembolso Final”, tendo sido novamente notificada, por email de 22/7/2015, “para a necessidade de submissão do pedido de Pagamento a Título de Reembolso Final relativa ao projeto aqui em apreciação”.

Conclui-se, pois, que a Autora/Recorrente terá sido notificada (em 17/10/2013 e em 22/7/2015) para apresentar o pedido de reembolso final do incentivo aprovado, ou seja, para permitir considerar-se executado o projeto.

Embora a própria Autora/Recorrente confesse que foi incapaz de satisfazer tais pedidos, refere o parecer do MºPº que, desconhecendo-se o teor dessas notificações, por forma a poder ser determinado se as mesmas revestirão, acaso, as caraterísticas exigidas pelo nº 1, §3º, do art. 3º do Regulamento 2988/95, para desencadear a interrupção do prazo da prescrição do procedimento (transmissão da intenção de “instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”), se imporia a baixa dos autos para apuramento de tal factualidade.

Contudo, a verdade é que, diversamente do referido no aludido parecer do MºPº, a aludida notificação de 22/7/2015 - em qualquer caso, já após decorrido o prazo de 4 anos desde 11/5/2011 - encontra-se efetivamente integrada nos autos (e no processo administrativo), junto com o requerimento da Ré AICEP junto aos autos em 16/12/2017 (28525372), com o teor que de seguida se transcreve, não sendo possível retirar destas notificações para apresentação do pedido de Pagamento a Título de Reembolso Final (PTRF) uma comunicação de intenção de instruir ou instaurar procedimento por irregularidade), nos termos exigidos pelo §3º do nº 1 do art. 3º do Regulamento 2988/95 (isto é, uma comunicação “tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”):

«Tendo presente que se encontra já ultrapassada a data-limite para submissão do Pedido de Pagamento a Título de Reembolso Final relativa ao projeto supra identificado, nos termos do previsto na Norma de Pagamento dos Sistemas de Incentivos do QREN, informamos que deverá submeter impreterivelmente o pedido de pagamento a título de reembolso final até ao próximo dia 31-07-2015. O não cumprimento deste prazo, poderá inviabilizar que se proceda, em tempo útil e em contexto de processo de encerramento dos Programas Operacionais do QREN, à respetiva análise e pagamento a que possa haver lugar».

14. Assim sendo, é de concluir, como acima dissemos, que o primeiro ato do Réu/Recorrido que revela à Autora/Recorrente a intenção de instaurar procedimento por irregularidade é a notificação, datada de 28/8/2015, para audiência prévia sobre a intenção de rescisão do contrato e de exigência da devolução dos incentivos financeiros já pagos.

E, como já dito, tal ocorreu mais de 4 anos após a prática da irregularidade detetada - no caso, após 11/5/2011 (termo do prazo de que a Autora/Recorrente contratualmente dispunha para completar o projeto sem entrar em incumprimento, isto é, em irregularidade), e, até, após 9/8/2011, quando o projeto entrou na “Bolsa de Descativação do Investimento” por não execução.

Julga-se, pois, prescrito - como defendido pela Autora/Recorrente - o procedimento para restituição dos apoios concedidos, nos termos do art. 3º do Regulamento nº 2988/95.

IV - DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Conceder provimento ao presente recurso de revista interposto pela Autora/Recorrente “A... e Associados”, revogar o Acórdão do TCAN recorrido, julgando-se a ação procedente.

Custas a cargo da Ré/Recorrida.

D.N.

Lisboa, 9 de setembro de 2026 - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.